转移支付制度改革的亮点和不足

    日前，国务院印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)(下称《意见》)，无疑将成为顶层设计层面引领我国中央与地方关系改革深化过程中具有里程碑意义的重要依据。 

核心：把准财政资金的政策出口

　　“把准出口”的前提是解决“是否出自财政资金”的问题。我国政府与市场关系的界定远比“计划经济”与“市场经济”的标签式比照复杂得多，即使市场经济实施数十年仍可见政府伸得过长的手及其背后的公共财政资源。《意见》试图初步开出厘定政府与市场边界的“药方”：明确权力职能的分野以为指导，提出探索实行基金管理等市场化运作模式，以市场化要素有效填补公共财政退出后形成的经济资源空白。而要求在中央事权与地方事权明确区分的前提下实现支出责任的对应性配套。其基础是强调“特定级别的政府应当做多少事，就应当具有足以完成这些事的财力”。

　　第一，《意见》对中央的支出责任适度增加。我国的央地事权只有级别之分而无类型之分。甚至在实际中，中央的特定事权实际上就是依赖地方各级政府对相应事权的实际履行而逐级实现的。而这种大量的“共同事权”中的相当一部分属于伪共同事权，可通过 “合理划分事权，明确支出责任”的方式解决；而对于那些真正的共同事权，《意见》则在形式上倡导部分原地方支出责任回归中央，同时要求中央对部分地方事权继续承担转移支付的责任，但仅发挥辅助作用。

　　第二，以下的转移支付体系成为宏观转移支付制度的重要规制面向。长期以来，学术界探讨转移支付制度乃至宏观的中央与地方关系时或多或少地忽视对省级以下纵向府际关系研究与规制。随着近年来对省管县、市代县、撤县设市(区)、扩权强县以及地方改革试验等问题探讨的升温，《意见》将“完善省以下转移支付制度”辟为一个单独问题专门探讨，对支出的统筹、基层优势的发挥、财政资源的整合等中观问题予以特别强调，将支付制度改革作为重要抓手与支点，推动省级以下纵向府际关系规制与完善的意图跃然纸上。 

　　亮点：推动转移支付的改革深化 

首先，提出转移支付制度的优化策略。一是由于未来央地关系改革的核心在于中央与地方事权和财力的双重区分，转移支付占中央财政总盘的比例将逐渐减小，但转移支付的总量应由实践中真正的共同事权和地方事权及其相应支出责任的比例所决定。二是转移支付的结构不断优化：对一般性转移支付和专项转移支付的结构进行深入调整，主要思路是以一般性转移支付手段大量替代以往专项转移支付的职能；明确区分项目法和要素法两种不同的转移支付方式，并以此作为将不同转移支付手段区别适用于不同具体场域的基础，改变传统以来“一刀切”式的资金分配模式，以实现财政手段与实践需求的深度契合。

　　其次，抑制中央的恣意空间。“恣意”有三：一是中央请客地方买单，根本原因是在形式上对征税权实施央地划分的同时没能从实质上解决税权高度集中于中央的问题，而没有事权划分作为背景的支出责任划分必然困境重重。二是中央号召地方解囊，如对欠发达地区实施转移支付属中央支出责任，但目前开展的对口支援实际上却是以中央号召各地“慷慨解囊”并与受援地区结成帮扶对子的方式推进，实际上中央借助政治优势将自己的支出责任转移给了地方财政，这也导致施援和受援双方关系的进一步紊乱。三是“钓鱼型”转移支付。即名义上特定财政支出项目由中央转移支付承担，但中央却将该地方政府固定数额或比例的配套财政资金作为实施转移支付的附加条件，甚至转移支付的数额远小于当地配套资金数额。对于前述三种问题，《意见》均提出了较有针对性的要求，其核心就在于通过相关的规则设置压缩长期以来中央得以“恣意”的制度性空间。

　　再次，回应客观需求。一是契合分税制改革的后续要求。自1994年分税以来，我国中央与地方的钱袋子实现了形式上的分离，但却并未进而划定明晰的“楚河汉界”。而厘清“钱袋子关系”的前提是厘清支出责任，这又以事权在中央与地方间的合理配置为基础；二是通过聚焦转移支付过程中的层层截留问题推动省级财政改革；三是《意见》为转移支付制度设计了初步的操作规则，从预算下达到信息公开，从绩效评价到统筹加强，处处彰显转移支付中的反腐控权立场。

　　最后，设计初步的制度化路径。《意见》十二条内容可分为三个层面的制度阐述：一是宏观制度，包括作为基础的必要性和总体要求，作为思路的优化转移支付结构(央地间)和省以下转移支付，以及作为手段的法制建设和组织领导；二是中观制度，包括一般性转移支付制度(第四点)和专项转移支付制度(第五、六、七、九点)，且在篇幅上突出了专项转移支付作为此次改革重点对象的地位；三是微观制度，主要体现为及时下达预算、推进信息公开、做好绩效评价、加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度以及将一般性转移支付纳入重点支出统计范围等细化的制度设计(第八点)。 

　　展望：不容忽视的现实问题

　　如下几个方面的问题尚需引起足够重视：

　　首先，作为前提的政府与市场的边界如何确定？从各国的经验来看，这种划分是困难的，既源于动态关系与静态界线之间的逻辑悖论，也源于不同历史时期和不同国情对政府所扮演的实际角色的不同要求。虽然当前诸如行政审批事项改革等为该问题的解决提供了初步的制度抓手，但对于构建一个相对坚实的央地事权划分基础的前提性目标而言，依然任重道远。

　　其次，作为基础的中央与地方的事权如何明晰？从三类不同事权的特性和体量来看，我国央地事权的划分过程应当遵循“直接确认中央事权→补充确认地方事权→排除确认共同事权”的逻辑。下一步，必须将真正的共同事权和伪共同事权作一区分。但这一区分面临一些深层的追问：如何处理单一制国家“上令下行”的权力运行机制与央地事权截然划分之间的关系？如何面向一般地方、民族自治地方与特别行政区等不同地方形式而设计多元化的事权划分标准？

　　再次，作为重点的“地方”概念如何细分？转移支付的前提是央地事权划分，《意见》中共出现46次“地方”的表述，均泛指我国除中央外的所有层级。但因制度设计以及实际发展状况的不同，这些地方在横向上又呈现出多元化的类型格局，它们在经济基础、社会状况、实践需求以及改革目标等方面均有所区别。但《意见》除了在第四部分以4次“老少边穷地区”的表述予以概括外，并未如其他部分那般提出相对具体的实施路径。

　　最后，作为核心的法治化目标如何达成？这主要指以法律的方式对政府与市场边界的确定、中央与地方事权的划分这两个基本问题作明确规定，以及将《意见》中提出的诸如预算、信息公开、绩效评价、统筹以及信息反馈、责任追究、奖惩机制等上升为法律规范。未来的法治化策略有三：一是将尚未实现法制的“华丽转身”的政策性制度纳入法律调整的范畴；二是将已经实现法制化但与未来的改革要求有所出入的部分条款予以解释或修订；三是考虑制定统一的《中央与地方关系法》作为核心的法律规范。

　　(本文系中国法学会2014年度部级法学研究课题 “中央与地方事权划分基本法律问题研究”的阶段性成果)