三大世界城市产业转型升级的经验与政策启示

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摘要：产业转型是世界各大城市发展过程中面临的共同课题。“十三五”时期，以北上广深为代表的国内主要城市由于受经济发展阶段的影响，亟须借助产业升级完成转变增长模式、提高辐射功能、带动区域发展的任务。伦敦、纽约和东京是国际上公认的三大世界城市，它们都经历了较长时间完成从“工业经济”向“服务经济”的过渡，最终确立以生产性服务业为主导的支撑城市经济持续健康发展的新增长点。国际金融危机爆发后，世界城市的发展还出现某些新趋势。上述地区转型发展的实践经验为国内主要城市提供了几点重要启示：应当有序引导产业转移，依靠创新推动转型；科学研判转型成本，保持经济社会稳定；统筹规划转型目标，践行先进发展理念。

产业转型升级是城市经济发展到了一定阶段面临的共同问题。当前，我国主要城市^①重要统计指标(如人均GDP、三产比重、常住人口数等)持续攀升，传统发展模式有待调整，为升级成为辐射范围更广的区域性中心城市做好准备；另一方面，中国正在深度参与全球经济治理，全方位开放的战略格局日益形成，亟须更多中心城市提高国际化的水平。作为城市发展的高端形态，世界城市会对全球经济、政治、文化和社会等各个领域产生重大影响。本文通过总结归纳典型世界城市产业转型的重要经验，以及本轮金融危机后呈现的新趋势，为国内主要城市“十三五”时期产业结构调整提供借鉴。

一、国内主要城市产业发展面临的机遇与挑战

(一)新常态下主要城市经济增长模式亟待转型

金融危机后，中国经济发展开始进入从高速增长向中高速增长过渡的新常态阶段，稳增长和调结构成为当前国内经济面临的双重任务。截至2015年年末，国内主要城市人均GDP均处于世界银行划分的中等偏上收入国家(或地区)水平，同时三产比重基本都超过二产。典型工业化国家的成长经历显示，一旦进入了服务业为主导的高收入阶段，区域经济增速会逐渐减慢，城市的产业结构和增长模式都将面临重大调整。

与此同时，除北京、上海和广州将建设世界城市列入发展规划外，当前杭州、苏州、大连和厦门等“新一线”城市也在城市规划中相继提出建设具有国际影响力的国际城市的目标。要想实现上述宏伟目标，城市经济顺利转型是关键。

(二)现有产业结构使得主要城市环境承载力约束凸显

近年来，随着各大城市人口持续增加、城市规模不断扩张，空气、淡水、土地等自然资源变得愈发稀缺，严重限制了社会经济水平的健康提高。以大气污染为例，2015年全国338个地级以上城市中仅6个城市空气质量100%达标，均位于经济不发达的地区。以北京为例，过去几年北京全年优良天气的天数不足一半。城市制造业内高、低端行业参差不齐，“两高一资”行业长期存在是造成首都大气污染的重要原因。要想彻底改善空气质量，完成既定减排目标，必须改变长期形成的能源消费结构和产业结构。

(三)区域协同发展战略为中心城市产业转型创造了条件

中心城市在发展的过程中通常会发挥辐射带动作用，通过协同效应影响腹地经济，延伸产业链。一旦中心城市面临转型发展，周边地区又能很好地发挥支撑作用，承接产业转移。珠三角、长三角和京津冀是我国经济实力最强、分工协作水平最高的三大城市群，北上广深四个一线城市就分布于此。十八大之后，中央提出了“一带一路”和长江经济带战略，相继批准“成渝城市群”和“哈长城市群”等区域发展规划。可以预见，未来以城市群为依托，以协同发展为目标，国内有望形成更多的区域发展增长极，推动中心城市完成产业转型。

二、世界城市产业转型升级的实践和经验

纽约、伦敦和东京是最具有典型特征的世界城市^②，研究其产业结构从传统向现代意义的转型，对于国内主要城市未来发展具有重要的参考价值。

(一)伦敦

从20世纪60年代起，伦敦启动了从“工业经济”向“服务经济”的转型，成功完成从制造业中心向全球金融中心和国际设计之都的升级。

第一阶段：金融改革推动伦敦进入了“服务经济”时代。20世纪50年代初，伦敦制造业吸纳就业人数高达140余万，产值约占英国GDP的40%，当地既有钢铁和重型机械等资本密集型工业，也有印刷和家具制造等劳动密集型产业。随着城市土地价格上涨、国际竞争加剧、石油价格高涨等不利因素的出现，20世纪60年代起伦敦城里工业企业向城外转移，导致制造业工人大量失业。1961—1981年期间，当地制造业人数减少约2/3，产值年均下降约10%。在传统部门衰退的同时，电子机械、制药、车辆制造和耐用消费品业等高附加值的部门却发展良好，如电子工业在1975—1981年期间保持了接近40%的高速增长。

同期服务业基本维持在260万人的就业规模，只是产业内部有所调整。之后随着撒切尔内阁在伦敦启动金融改革，对内放松管制，对外开放金融服务业，带动当地基于金融和生产者服务的经济进入了快速发展的新阶段，也为伦敦成为全球金融中心奠定了坚实基础。到20世纪80年代末，伦敦成功步入了“服务经济”的时代。

第二阶段：创意产业丰富了伦敦“服务经济”的内涵。20世纪90年代初期，英国政府在全球范围内最早提出发展创意产业，颁布《英国创意产业路径文件》详细诠释了创意产业的概念。政府还设立“创意优势基金”鼓励社会资本支持伦敦创意产业中有才华的企业家。

统计显示，从1997年至今，创意产业是伦敦产值年均增长最快的部门，已成长为产值仅次于金融服务业的第二大产业部门，就业人数已超过金融服务业，使伦敦享有了世界“创意之都”的美誉。目前伦敦产业结构中，三产占比超过90%。其中就业人数最多的三个产业分别是批发零售业、科研和创新产业、健康和社会工作部门。

伦敦产业转型经历时间较长，付出成本不菲，有许多值得借鉴之处，如历届伦敦政府都非常重视科学规划城市发展。早在1850年，女皇伊丽莎白一世就发表旨在控制大城市急剧发展的成文规划；二战结束后，为应对城市人口外迁的趋势，大伦敦规划中创造性地提出在郊区建立卫星城的主张，引发很多国家大城市的效仿。

(二)纽约

纽约在过去两百多年里的产业结构变化大致可以划分为两个阶段：

第一阶段：贸易繁荣带动制造业崛起。纽约是美国早期开展农产品对外贸易的重要窗口。19世纪前期，纽约贡献了全美进口总额的一半和出口总额1/3；1860年，不论按照货物贸易进出口数量还是金额统计，纽约均在全美各州中排名第一，彻底奠定了贸易中心的地位。

繁荣的对外贸易加上便利的交通运输推动纽约本土制造业在19世纪初逐渐兴起，1860年纽约制造业产值已攀升至全美第一，成为国内制造业中心。直到二战结束时，纽约制造业的就业人数仍在持续增长，但其占当地劳动力的比重却在1880年达到37.6%的峰值后就开始不断下滑。

第二阶段：服务业主导推动城市产业转型。20世纪50年代初，纽约产业结构中服务业的产值超过制造业，再次成为城市主导产业。而制造业在内外部各种条件共同作用下，已进入了全面衰退的时期。与此同时，纽约生产性服务业获得了较快的发展，尤其银行、咨询、设计、广告等为代表的新兴服务业逐步取代了传统服务业成为第三产业的主体。

统计显示，1965年，纽约制造业贡献了当地约1/4的就业人数。1988年该数值下降至10%左右，2000年时进一步降低至6.6%。期间还发生了工业公司总部大规模外迁现象，如《财富》杂志所列的美国最大500家工业公司中，1965年时有128家总部驻在纽约，1976年后降低为90家，1988年仅剩下48家。但当地同期生产性服务业就业人数却从95万增至203万，占就业人口的比重从25%升至62%，其中新兴服务业所占比例上升至37%。产业结构的转型带动了当地居民收入水平的提高，如果以纽约人均收入对比全美平均水平作为评判标准，转型初期的1970年该比例约为115%，到转型完成后的2000年该比重已经提高至168%。

当前纽约产业结构中，制造业比重不高，但仍保留服装业、印刷业和食品业等典型都市型产业。其中服装业约占制造业增加值和就业人数1/3，主要以生产高端品牌服装织造为主，它对纽约保持全球时尚服装业的领先地位发挥了重要作用；第三产业比重超过90%，其中房地产业占比约25%，金融业占比超过20%，科学研究和技术服务业占比超过10%，构成了比重最大的三个行业。文化创意产业尽管占比不高，但近年来增幅显著，新增就业岗位较多，对相关产业拉动效应也非常明显。

(三)东京

东京的产业转型开始于20世纪70年代，转型完成后东京仍然保留着制造业中心的地位。以下从制造业和服务业各自的发展角度分析东京产业转型。

制造业：技术创新促进制造业保持竞争力。1955年开始，日本经济进入了高速发展时期，经济总量持续攀升，但是从20世纪60年代起东京制造业产值比重却开始逐步下滑。从产业结构来看，东京制造业内部经历了几次重要更替：60年代，由于国内劳动力成本上升和国际原材料价格波动，都市产业和加工组装类轻工业成为新的投资重点；70年代，两次石油危机爆发导致能源价格上涨，这促使政府加快推动钢铁和化工等高能耗产业的外迁；80年代，为弥补日元汇率上升对出口贸易的不利影响，东京政府大力扶持电气机械和运输机械行业通过技术创新提高产品附加值；90年代，化工产业技术研发成功应用于医药领域，实现了高附加值产品的规模化生产，带动化工和食品行业等资源型产业重新崛起。

日本政府从20世纪50年代后期开始制定三大都市圈发展规划，每10年修订一次。每版首都城市圈发展规划都会对东京国土资源利用、产业结构布局和劳动力调整等方面提出前瞻性安排。依靠科学的城市规划，目前东京中心城区保留了高技术制造业大企业或企业总部，而将小规模企业分布在城区外围，依靠便捷的客运交通和发达的信息网络将东京与周边地区联系起来。通过产业链的协作分工，大企业和中小企业各自在擅长的制作技术和加工技能等环节实现专业化生产，并通过持续创新有效保障了东京制造业中心地位。

服务业：制度改革推动生产性服务业发展。20世纪70年代中期开始，以金融业和信息业为代表的生产性服务业向东京集中。到20世纪80年代末，东京集中了日本国内约一半的信息、研发、广告业就业人员，当地银行储蓄和贷款总数占全日本的36%和46%，东京的外国银行企业数高达全日本的99%。为了刺激经济增长，进一步推动生产性服务业的发展，日本政府从20世纪80年代中后期起相继推动了通信、电力和金融等垄断行业的民营化进程，到90年代末，东京的服务业吸纳了当地约2/3的就业人员，而且作为东京最大的产业部门创造了超过80%的产值规模。

进入21世纪之后，日本政府不断加大文化创意产业支持力度。当前东京从事文化创意产业的人员占总就业人口15%，其中动漫产业是文化创意产业中发展最好的部门。每年3月，东京会举办国际动漫展览会，目前已成为全球规模最大的动画主题创意展览会，吸引了数百家全球企业参展。

(四)国际金融危机后世界城市发展的新趋势

2008年爆发的国际金融危机对纽约、伦敦和东京为代表的以服务经济为主、金融业发达且高度开放的传统世界城市造成了重创。危机后全球经济缓慢复苏，各个世界城市同样经历了深度调整，其发展也呈现某些新趋势。

1.新兴经济体城市的排名上升较快。当今全球化背景下，国家间的竞争归根到底是城市间的竞争。金融危机后，随着国际贸易体系和规则逐渐从传统单极主导向多元化过渡，东亚、南亚和南美等新兴经济体在世界经济中的影响力与日俱增，来自上述地区的城市比重也迅速提高。在GaWC公布的2014年世界城市前20名里，亚洲(8个)和南美洲(2个)贡献一半的份额，涵盖了北京、上海、香港、孟买、迪拜和圣保罗等重要城市。

2.争夺创新资源成为世界城市的普遍做法。金融危机后，全球出现了以“工业4.O”“工业互联网”和“中国制造2025”战略为代表的新一轮科技革命。世界城市凭借在科技、人才和制度等方面的先天优势，改变过去对全球经济流量的争夺，加快推动全球财富中心向全球科技创新中心的转变，2thinknow^③每年发布的全球创新城市名单反映了这种趋势。2014年创新城市前20强里涵盖了纽约、伦敦、东京、巴黎、香港和首尔等众多知名的世界城市。相比之下，北京、上海、莫斯科和孟买等城市的排名相对靠后。

3.世界城市的发展理念发生重要调整。本轮国际金融危机为世界城市调整发展理念提供了重要契机。2009年，《哥本哈根协议》的签署标志着各国政府已经认识到片面追求经济增长的负面影响，因此，“低碳城市、智慧城市、宜居城市”等概念能够迅速深入人心，成为各大城市发展的新理念。例如，“东京2030规划”提出建设引领亚洲新文明的生活城市，“纽约2030规划”提出建设更绿、更美好的城市、“伦敦2030规划”则提出建设低碳节能的世界级环保城市。

三、启示与借鉴

城市经济转型是一个长期过程，也是一项复杂的综合性工程。上述三座城市经历的产业结构调整的历程，均具有独特性与代表性。它们曾经历的经济问题、政策导向、产业规划等均可为我国城市发展提供重要启示。

(一)有序引导产业转移，依靠创新推动转型

国内主要城市都曾借助集聚效应，在短期内完成了产业集群的构建，形成了持续繁荣的经济增长格局。但是随着城市规模的不断扩大，用地紧张、交通拥堵、房价高企、生活成本增加等社会和环境问题开始逐渐削弱城市的竞争力。因此，加快实施创新驱动战略，提高中心城市土地利用率，有序引导制造业企业和人口向周边中小城市转移成为必然选择。在这个过程中，应当发挥政府“看得见的手”和市场“看不见的手”两种力量的共同作用。一方面，各地政府要深入落实创新驱动战略，为企业转型创造良好的软硬件环境，在高端人才引进、创新要素投入、技术专利申请、研发经费投融资、创新产品销售等方面提供政策支持，以降低企业经营成本，鼓励实体经济的发展；另一方面，为了发挥市场在资源配置中的决定性作用，还应当加快选择性产业政策向功能性产业政策过渡，努力营造公平竞争的市场环境，加快供给侧结构性改革。

(二)科学研判转型成本，保持经济社会稳定

三大世界城市的产业转型都经历了漫长的时间。在此期间，过去支撑经济发展的产业面临增长衰退，产值和就业人数同时下滑，此时新的经济增长点还未完全确立，整个城市可能会在一段时间内陷入居民收入水平下降、结构性失业增加的恐慌局面，相关部门必须做好充分预期，冷静应对。当前国内主要城市产业转型与中国经济发展向“新常态”过渡形成了时间上的重叠，应当坚持底线思维，认识到经济减速换挡是一个必经过程，期间要保证就业、收入和财政三条底线，坚持社会政策要托底，做到每年都有净增就业岗位、居民实际收入增速高于全国的平均水平，政府不出现严重的财政危机，确保整个经济社会平稳运行。同时还应加快转变政府职能，积极创新就业岗位，减少产业转型给民众生活带来的负面影响。例如全面认识分享经济的内涵，提高城市管理水平，加快制定网约车的管理细则，鼓励探索众创、众包、众扶、众筹等新模式。

(三)统筹规划转型目标，践行先进发展理念

东京之所以能够发展为世界城市，前后五次的“首都圈规划”在其中发挥了重要功效。当地政府通过开展跨行政区域的整体规划和项目开发规划，从更大范围发挥了规模效益和整体优势。与此同时，三大世界城市在制定长远目标方面也体现了与时俱进，及时吸收全球最先进的理念、结合城市自身资源禀赋，确定最适合的发展方向。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，对未来中国发展具有关键引领作用、战略指导作用和有力促进作用。各地政府在规划中长期目标时应当牢牢把握上述要义，制定转型方向要具有前瞻性、合理性和可行性。一方面，要科学研判城市今后的发展速度和人口规模，加快推进轨道交通基础设施建设，提早规划周边副中心或卫星城的布局；另一方面，制定城市发展目标时要突出自身特色，避免照搬照抄、千城一面。尤其在产业规划方面，优先考虑能辐射周边城镇、带动腹地经济共同繁荣、具有良好配套基础、吸纳就业能力强的优势产业，提高产品附加值，加快“中国智造”的发展。

注释：

①本文所指的主要城市包括传统一线城市(北上广深)，以及近年来发展迅速，被媒体热捧的“新一线城市”(杭州、南京、苏州、大连、天津、厦门和成都等)。

②设在英国拉夫堡大学的“欧洲全球化和世界城市”研究小组(GaWC)是全球权威的世界城市研究中心，每年都会发布世界城市指数排名。

③澳大利亚智库2thinknow在2006年创立了Innovation City(创新城市)的概念，2007年起发布全球创新城市榜单，每个城市创新指数得分均是基于162项指标。

参考文献：

〔1〕张军扩，2015：“京津冀协调发展三大领域如何率先突破？”，《北京日报》，9月11日。

〔2〕赵弘，2015：“北京‘十三五’发展战略重点思考”，中国经济网，11月17日。

〔3〕于兴刚，2014：《北京与纽约的产业结构变动研究》，首都经济贸易大学硕士学位论文。

〔4〕周振华，2011：“伦敦、纽约、东京经济转型的经验及其借鉴”，《科学发展》，第10期。

〔5〕雷新军、春燕，2010：“东京产业结构变化及产业转型对上海的启示”，《上海经济研究》，第11期。

 

作者： 国务院发展研究中心办公厅 郭巍 国务院发展研究中心宏观经济研究部 许伟