德国土地整理的经验与启示

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德国是世界上开展土地整理比较早和比较好的国家，而位于德国南部的巴伐利亚州更是土地整理的先进典型地区，以实现城乡等值化为目标，在土地整理促进城乡统筹发展方面成效显著。我国土地整治最初源自的“土地整理”概念，发展至今包括土地整理、复垦、开发，而在德国无论从立法还是实践层面，至今一直在沿用“土地整理”概念。

在德国，参加土地整理的机构主要有州、地区土地整理机构，参加者联合会，还有土地整理总联合会和土地整理协会。德国联邦基本法中规定，土地整理是各州的事务，由各州自行负责，而德国联邦只是在粮食农林部农业司设立一个处负责经费管理。当前德国土地整理已逐步形成法律保障、政策扶持、规划引领、自主申请、多方参与、职责明晰的稳定格局。

德国土地整理项目实施一般有三种模式，分别为群众自发式、整村推进式以及政府主导式。群众自发式土地整理规模较小，申请者为土地所有者，通常体现为地块的置换、权属调整。整村推进式的申请者为村镇代表，社会团体、机构等，主要内容包括田块归并、整理，村庄改造，村镇基础设施配套，重点发展方向转变等。政府主导式的申请者为德国联邦政府或州政府，内容主要以大型基础设施建设、国家重点推进、新能源建设、产业调整等项目。通常涉及多个村镇，属区域发展项目，由州政府或联邦政府提出项目设计方案，递交州能源、基础设施和土地发展部与州农业、环境和消费者保护部审核。对确认为涉及公众利益的项目，在得到财政预算支持后，可由政府牵头强制推进。

德国土地整理项目投资分为两个部分，一是公共设施的修建工程，一般由国家资助75%～80%（其中联邦投资占60%，州投资占40%）；二是土地整理参加者自筹20%～25%。根据欧盟土地整理指导手册以及德国各级政府配套出台的相关指导条例，政府具体资助比例根据项目建设内容来确定，具有明确的导向。如在新颁布的《欧盟土地整理指导手册（2014-2020年）》提出，在2014～2020年欧盟将重点针对六方面的项目措施给予资金支持：振兴农村地区、保护农村传统，促进农村地区经济多样化；缩小城乡地区差距，减少农村地区贫困现象；支持年轻农民；加强农民在农业食品供应链中的作用；促进绿色增长，应对气候变化；科研与创新。

在落实到单个土地整理项目时，根据项目建设的内容不同，所获得的政府资助比例也不同。如道路建设、水域整治、地产测量和估价等为集体服务的措施，国家资助总费用的70%～90%；对土壤改良等措施，国家资助总费用的70%；而对生态环境保护和景观保护措施，费用则完全由国家承担。这样的政策规定有利于促使土地整理参加者对生态环境保护和景观保护给予足够的重视，有助于土地整理总体目标的实现。

生态占补平衡已成亮点

对生态景观建设的重视和尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿德国土地整理的全过程。在土地整理项目规划设计阶段，明确要求自然环境保护主管机关、水利部门、农业部门必须参与土地整理项目前期评价，开展生态景观规划。生态景观规划作为辅助空间规划实施、推进可持续发展的重要手段，已形成以相关法律为依据，以相关理论和实用技术为支撑，具有鲜明人本主义特色的综合体系。《联邦自然保护法》对自然及环境保护的对象、目的、内容、行政职权及措施等进行了全面的框架性规定。同时规定，F规划（地方政府编制的土地利用规划）与景观规划、B规划（地方议会立法通过的建造规划）与绿地结构规划的制定必须相互衔接，且必须有景观规划专家的参与。正是这种规划制度，使得德国每个层次的空间规划都以景观规划为基础，来指导空间的发展与行动。

生态占补平衡措施充分体现了德国对生态景观保护和建设的重视。对于土地整理项目区内自然景观的补偿和平衡，分为“规避”、“平衡”和“补偿”3种措施。对于土地整理项目区内的自然景观，首先要做到规避，尽量不去破坏和改变，一些特别的自然保护区严禁开发占用。其次，如果实在无法绕开自然景观，那么必须做到生态占补平衡，即占用了森林、绿地、耕地、河道等造成的生态损耗，需要进行生态补偿，最终实现与原来同样的生态效应，保持生态功能的持续和稳定。生态补偿主要体现为两个方面的涵义，一是针对生态损耗本身的补偿；二是针对土地整理过程中因维护和保持良好生态性用地而为此付出代价的行为主体进行相应的补偿。

生态补偿测算有明确的依据和标准。生态补偿测算方法比较复杂，硬化1公顷的路面，可能需要补充几倍的生态景观才能达到生态占补平衡的要求。如沥青路面比砂石路面对土地的渗水功能影响更大且难以恢复，所以前者需要补充的生态用地要更多；形成森林比草场的时间要长，那么占用森林需要进行的生态补偿就会多于占用草地。从成本核算角度考虑，项目设计也会尽量选择生态补偿小的方案，这就意味着对生态的破坏被降到最低。在土地整理过程中，尽可能保留农村的生态绿地、绿篱等作为动植物的生活空间和栖息地。根据项目区内生物多样性特点，需按不同动物的生活习性和活动区域，因地制宜地规划布置生态池、生态廊道、生物栖息地等生态景观工程。结合生态沟渠、生态道路等工程以及项目区内原有的自然景观，构建生物逃生网络系统，为动物提供无障碍式的逃生通道，拓展生物生存空间，保护项目区生物多样性。

行业协会规范从业人员

德国土地整理行业管理主要依托土地整理行业协会。土地整理行业协会是法人单位，非政府组织但受政府监管，经费来源主要是会员缴纳会费。德国注册执业制度与行业自律紧密相连，不同行业协会的注册仅仅是协会工作的一个环节，行业协会更注重对会员执业活动的监督管理、行业信誉和行业利益的维护。在德国，专业技术人员的资格由相关的学会或协会管理，大学毕业后即可申请相关的学会或协会，从事相关工作。德国土地整理从业人员主要由不同等级和专业的建筑师、规划师、工程师组成，需要符合土地整理相关专业要求，且具备在相关领域有一定工作经历等条件。行业协会把符合条件的建筑师、规划师、工程师有关情况登记入册。

从事土地整理相关工作的会员，必须掌握德国所有的土地整理相关法律法规，并熟悉相关的程序。注册人员在工作中出现徇私舞弊、滥用职权、收受贿赂，在工作中有严重失误，将被终身取消执业资格。个人执业注册主要是行业的一种自律管理手段，同时通过自身被认可为其注册人员向社会提供一种资信。

各种协会在政府与会员单位之间起着重要的桥梁作用，协会主要向政府反映会员单位的意见和建议，给会员单位争取宽松的政策环境，为会员单位提供多方面的咨询服务，有的受政府委托对会员单位进行培训。

大学对土地整理实践的深度介入、土地整理官方机构与大学的深度合作，是德国土地整理基础研究和学科建设不断发展完善的基本动力。在德国有一个联邦德国土地整理工作协会，它是由土地整理技术协会和土地整理司法委员会于1977年合并成立的，对外代表联邦德国土地整理机构进行有关业务合作与联系。该协会不仅搜集基本资料和基础数据，向州土地整理管理机构提供领导、政策方面的咨询；掌握土地整理技术发展，进行方针政策解释；还组织进行州与州之间的信息交流，同时与相关大学进行科研合作。

此外，在德国农业部、土地整理与农村发展局工作的公务人员每年需在各大学土地资源管理相关专业进行义务授课，授课时间纳入年底考核。德国联邦政府在不断完善本国土地整理学科建设的同时，在一些重点大学开设了土地整理国际交流课程，面向世界各国招生，优先招收发展中国家的学生，围绕德国土地整理的发展、做法、理念等进行授课。此外，鼓励本国基金会、资深专家积极参与土地整理国际交流与合作。

立法先行传递法治理念

德国在土地整理方面有着较为完备的法律保障体系。从结构上看，主要包括欧洲法律、国际惯例和准则、德国联邦法律（国家层面）、东德地区法律法规、城镇层面法律法规等5个层级。在欧洲法律、国际管理和准则层面主要是由欧盟结合各国推进土地整理、乡村发展实际情况，定期发布《欧盟农村发展指导手册》；在德国联邦国家层面，宪法作为根本大法，在其中对各方基本权利义务进行了规定，并提出土地整理立法要在坚持普治原则的基础上，统筹考虑环保领域、经济领域、社会领域这三大领域的发展，保持各领域平衡发展。

在此基础上，由德国联邦政府颁布《空间规划法》、《土地整理法》，分别对土地整理有关内容进行规划和限制。从空间规划方面来看，由于空间规划涉及内容较多，且由于各联邦州实际情况不同，在实际推进过程中也有不同的侧重。因此，德国空间规划体系主要包括了联邦层面的《空间规划法》、联邦州层面的《联邦州规划法》，以及城镇层面的《建筑法》、《土地利用总体规划》、《控制性建设详细规划》。而在土地整理层面，则主要是由《土地整理法》和《德国东部地区农业调整法案》构成。《土地整理法》中明确规定了土地整理的目的、任务和方法，组织机构及其职能，参加者的权利与义务，土地整理费用，土地估价、权属调整及成果验收等内容，建立起了完善的土地整理制度。考虑到历史遗留因素，为了能让东西德居民更好地融合以及有效促进德国东部地区的发展，德联邦政府针对东部地区的特色，有针对性地制定了《德国东部地区农业调整法案》。

德国《土地整理法》自颁布实施以来，为了适应新的变化，已先后经历三次修订，不断对土地整理的目标、任务进行细化、完善，从最初单纯促进农业生产、保障国民粮食安全成功转型为促进农村区域整体可持续发展的重要措施。另外，为了维护群众权益，及时调解土地整理中发生的各种争议，德国《土地整理法》规定，各州应在最高行政法院设立土地整理判决委员会，负责判决行政决定和土地整理程序异议裁决争议。各州土地整理与农村发展局中也设有独立的争议仲裁机构，负责协调解决土地整理过程中出现的争议。

公共参与离不开信息化

德国的土地信息化工作在世界上处于领先地位，信息的采集与更新能力强，从业者能够充分运用先进的电子测速仪和3S技术，将土地整理过程中各类信息数字化，便于信息采集和处理。土地整理方案编制一般是由专业公司来完成，土地整理专项规划的景观规划图、整理方案图和各类专题分析图比较全面、规范，电子制图的专业化水平高。特别是在野外调查工作中，基于全球定位技术和移动终端技术的野外信息采集装备得到普遍应用，大大提高了野外基础调查效率和制图效果。

土地整理业务信息化建设程度高，实现了信息化办公。政府部门建立了土地整理信息系统，实现了土地整理信息的专线网络传输，将文本报告、数据表格、图形图像等相关信息传递到各个部门，便于资源共享和自动化办公，简化了土地整理工作的程序，提高了各个部门的工作效率，使土地整理工作高效运转。

德国在土地整理过程中特别注重引入公众参与，公众对土地整理实施过程的积极参与拥有悠久的历史。从制度层面看，德国的土地整理公众参与有较为完善的法律制度保障。在德国各级各类土地整理相关法律法规中对公众参与土地整理的程序、内容、方法、资金分配方式、组织机构设置等内容进行了详细的规定。

从参与主体看，德国的土地整理涉及参与主体多、范围广。《土地整理法》规定，农民个人、行业协会、管理部门都可以申请对自有土地开展土地整理。土地整理的执行单位是参加者联合会，由土地整理区域内的全部地产所有者和土地整理期间的全部合法建屋权人共同组成。此外，农业、环保、水利等其他政府部门、乡镇政府和环境保护协会、农业协会、农村发展协会等各种公共利益的代表机构也有权利和义务参与土地整理。从工作流程看，德国土地整理中的公众参与贯穿土地整理项目建设全过程。

德国土地整理的公众参与能力强与土地信息化程度高分不开。德国充分利用互联网优势，实现了土地基础信息的专业化服务、科研服务与公众服务。在巴伐利亚州，土地整理工作所需要的遥感影像、地形地貌、土地利用现状、农业利用、植被生态、区域性空间规划等信息，均在互联网上实现共享，以有偿或无偿的方式提供给政府、机构和公众查询使用。特别是德国的地籍调查工作较早，包括二战之前的地籍资料都保存完好，随着测量技术与信息技术的发展，已经建立了比较完备的地籍管理信息系统，实现了地籍信息的城乡全覆盖。

公众可以在网上查阅所关心的权籍信息、土地基础信息、土地整理方案、土地整理工作进展等，可以通过网站、现场会议、咨询电话等多种途径公开表达想法与意见，共同参与土地整理规划与实施行动，提高了参与程度和效果。

启示 生态景观和文化传承一个都不能少

德国土地整理与农村发展的很多理念都值得深入思考，尤其有四大理念给我们留下深刻印象。

生态优先理念。徜徉在巴伐利亚的乡间小道，我们无不惊叹于那优美闲适的田园风光，醉心于那蓝天白云、青山绿水。在德国考察学习期间，德国专家说的频率最高的一个词是生态景观，讲得最多的内容是生态景观规划。特别是法律上关于生态占补平衡措施的近乎苛刻的规定，更是将德国生态优先的理念体现得淋漓尽致。德国还要求设立“生态账户”，针对由建筑主体规划引起的对自然和景观的侵犯，乡镇必须采取弥补或替代措施，在空间和时间上都可在对自然和景观的侵犯行为之外单独实施，为此需要的土地可在所谓的生态账户中预留。

城乡等值理念。世界各地每年到巴伐利亚州旅游的人数达3000多万人，并且还在稳步增长，这在很大程度上得益于“城乡等值化”的实践探索。二战以后，德国乃至整个欧洲农村问题曾异常突出，大量乡村人口离开故土涌向城市，结果又导致城市不堪重负。在此情形下，巴伐利亚州开始了实施“城乡等值化”的实践探索，主要通过土地整理、村庄革新等措施，促进乡村与城市的均衡发展。巴伐利亚的“城乡等值化”试验在德国和欧洲引起极大关注，20世纪90年代，欧盟将巴伐利亚经验列入其共同农村政策范畴，成为欧盟农村发展的方向。

公众参与理念。在德国，广大民众积极参与各项事务来维护自身或他人的基本权益。在参与过程中，公众有权提出自身的具体权益要求并通过与自身条件相符的努力据理力争。各乡镇、村社定期让公众参与本地区发展的施政过程，例如在各地制定21世纪发展计划时，各乡镇村社区为公众参与该计划的制定过程创造必要的条件。就土地整理与村庄革新项目而言，德国通过法律规定了公众参与的内容、程序、方式等有关事项，使公众参与得到法律制度保障。

文化传承理念。在德国，无论是城市还是村庄的街道上，随处可见那一栋栋历经百年风雨仍静静伫立的老房屋。无论是村庄改造还是旧城改造项目，德国都会把民俗文化和历史文化保护放在首要位置，并且在经费资助等方面有明确的支持政策。乡村文化涵盖多个层面，包括居民为了打造其生活空间环境而采取的所有措施，也包括居住文化、饮食文化、工作文化以及口头文化、音乐、歌剧等。德国人普遍认为，作为城市文化的有效补充，乡村文化应该得到保持和发扬，这也是乡村改造的目标之一。具有人类特点的文化景观也在保护之列。当前，我国的自然村落每天以80～100个的速度消亡，旧城镇改造也走上快车道，在城镇改造和村庄整治过程中必须采取有效措施，切实加强对历史文化名城名镇名村的保护和文化传承。

作者： 国土资源部土地整治中心 贾文涛 桑玲玲 周同  来源： 《中国房地产业》2017年第09期