欧盟碳金融市场的监管经验与启示

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海南省绿色金融研究院 吕明星

摘要：碳市场是政府和市场共同作用的产物，反映了政府管制与市场调节的双重力量。为对冲碳市场风险、活跃交易量、发挥碳市场的定价功能，需充分利用碳金融这一工具，碳金融作为实现低碳发展的金融手段之一，受到政策制定者和学术研究人员的重视。欧盟的碳金融监管体系涉及政府职能的发挥、法律制度的保障以及监管机构的具体规定等，对我国碳金融市场的发展具有一定的借鉴意义。

关键词：欧盟碳市场，碳金融，金融监管

一、引言

随着全球应对气候变化的进程以及绿色低碳转型的深入，碳交易市场规模逐渐扩大。碳市场本质上是“政府约束+市场行为”共同作用的产物，体现了政府管制与市场调节的协同作用。理论上，减排政策因素对碳价格的影响是长期的，其突然变化则会引起碳价格的剧烈波动。在碳市场建立初期，各项制度不尽完善，“政府约束”起主要作用，政策调整及信息披露是导致碳价剧烈变动的根本原因。随着碳市场的逐渐成熟，市场的力量逐渐扩大，碳金融产品在碳市场的比例逐渐增加，同时也面临着扰乱市场秩序的行为，因此需要加强对碳金融市场的监管。欧盟碳交易市场制度体系从2005年建立，迄今已运行17年，在碳市场运行和碳金融监管方面积累了宝贵的经验，对我国碳市场建设的顶层设计和碳金融体系的发展具有一定的启发意义。

二、欧盟碳金融市场概况

（一）欧盟碳市场

欧盟碳排放交易体系（EU ETS）对实现欧盟的气候和减碳目标起到了非常关键的作用。欧盟碳市场于2005年4月正式开始运行，并且欧洲碳排放配额（European Union Allowance，EUA）现货和期货同时开始交易。参与到EU ETS市场的排放企业根据政府每年下发的一定额度的配额，如果企业当年实际碳排放量大于其配额，则需要在碳交易市场购买相应数量的配额，抵消碳排放量；相反，如果企业的实际碳排放量低于政府下发的配额，那么企业可将配额拿到市场中出售，或者根据市场情况，先将配额储存起来。企业可以通过参加碳市场与其他企业进行交易或者通过技术的改造升级来达到减排的要求。如果减排成本高，企业将把更多的资金投入到低碳绿色技术的项目和研发中。因此，减排成本是最终影响碳价的根本所在。

（二）欧盟碳金融市场

碳金融市场依托于碳市场而建立。狭义上的碳金融是指基于《京都议定书》确立的总量控制的配额交易市场和基于减排项目的项目交易市场这两大类碳市场基础上创立的碳金融市场。广义上的碳金融泛指服务于旨在减少温室气体排放的各种金融制度安排和金融交易活动，主要包括碳排放权及其衍生品的交易和投资、低碳项目开发的投融资以及其他相关的金融中介活动。欧盟碳市场是在高度发达的金融市场背景下发展起来的，在设计之初就兼具了碳金融市场的功能和产品，并逐渐开发和纳入更多地碳金融衍生品。

欧盟碳金融市场参与主体多样化，且产品结构丰富。参与主体不仅包括控排企业，还包括金融机构，以及政府基金等各类投资者。多元化的市场参与主体，激发了市场活力，碳市场的价格发现功能和风险规避功能得以充分发挥，从而提高了碳市场的有效性。此外，还有一些金融机构从事碳交易咨询、代理、融资担保等碳中介业务，帮助企业更好地参与欧盟碳市场。而丰富的金融产品为控排企业和交易机构提供了有效的风险对冲工具。其中，碳期货交易尤其活跃，占到了全部交易量的九成左右。碳期货的巨大交易量帮助欧盟碳市场实现了资源配置、风险防范、定价机制的功能。一方面，控排企业可以有效地控制自身的碳风险，防范价格变动风险，另一方面，其他市场参与者可以从事投机活动，为市场带来流动性。除了期货、期权等衍生品外，部分金融机构还推出不同交易品种的掉期合同。如巴克莱资本创新CER-EUA掉期合同，约定将部分EUA以约定比例转换为CER，以满足EUA配置超量客户调整碳资产配置的需求。

三、欧盟碳金融市场监管体系

碳市场中最常见的违规行为是交易商、中介服务商及对投资者的欺诈、内幕不透明交易以及市场垄断者长期的恶意价格操纵等，这些行为损害了碳金融市场各交易主体的经济利益，干扰了碳金融市场的正常秩序，不利于碳金融市场功能的发挥和长期稳定有效的运行。因此，有必要对碳金融市场加以约束和监管。欧盟对碳金融市场的监管采取了欧盟委员会统一监管、证券和市场管理局（European Securities and Markets Authority，ESMA）协同监管的模式，避免监管真空和防范金融风险。其监管体系涉及政府职能的发挥、法律制度的保障以及监管机构的具体规定等内容，此外，各成员国也有一定程度的自主决策权。

（一）政府职能的发挥

碳市场不同于一般的商品市场，很大程度上受到政策因素的影响，因此政府在碳市场的组织、运行以及监管方面发挥着重要的作用。一方面，政府需维护碳金融市场的稳定，保证市场的健康发展。2022年初，受俄乌冲突及欧盟能源局势的影响，市场情绪悲观，碳价一度出现“腰斩”。欧盟重申碳市场为其气候政策的基石，宣布“REPower EU”计划，通过节能、生产清洁能源以及欧洲能源供应多样化等方面，提高欧洲的能源独立性，重新稳定市场信心，碳价开始回升。另一方面，政府应避免过多的干预，碳金融市场应该鼓励私人部门参与，提升市场活力，从而促进碳金融发展。

（二）法律制度的保障

欧盟从立法层面对碳金融交易进行了约束，建立了以法律法规制度为保障的金融监管机制。总体来看，一级市场的监管者主要对碳排放权取得交易许可、排放登记以及碳抵消信息的创造和核证进行监管，减排信用的有效性由严格的管理机构和第三方核证机构具体负责。《排放交易指令》（ETS Directive 2003/87/EC）对上述内容进行了严格的规定，并于2018年进行了修订，引入了市场稳定储备机制（Market Stability Reserve）等机制，旨在加强具有成本效益的减排和低碳投资，并为2021年至2030年的第四个交易期设定了框架。在二级市场上，为了防止现货市场上的欺诈行为，欧盟采取措施加强EUA登记制度和开立账户交易EUA的条件；二级市场对衍生品市场的监管则被纳入到金融监管的范畴内。《金融工具市场指令II》（MIFID II）（2014/65/EU）和《反市场滥用法规》（Market Abuse Regulation，MAR）（2014/596/EU）、市场滥用刑事制裁指令（Directive on Criminal Sanctions for Market Abuse，CSMAD）（2014/57/EU）补充了《排放交易指令》的有关规定，对碳金融市场监管方面进行了具体的规定。

（三）监管机构的具体规定

1.金融工具市场指令II

欧盟委员会跟ESMA以及两家咨询公司共同合作制定了MiFID II，并于2018年1月正式实施。MiFID II扩大了碳排放额交易市场的监管范围。监管对象方面，受监管的市场组织者和参与者涵盖了在排放配额方面进行交易的银行、贸易商和经纪人。覆盖产品方面，为了加强对交易活动的全面监管，适当地补充《排放交易指令》的内容，欧盟将碳排放配额现货完全纳入欧盟的金融监管指令，即MiFID II，并将其分类为金融工具。MiFID II规定了监管豁免的情况。排放企业需确保碳排放配额衍生品仅用于对冲其实际排放需求。如果要避开监管的话，需以其他方式申请适用“辅助豁免（Ancillary exemption）”。辅助豁免适用于两种类型的企业：一是自主交易排放配额及其衍生品的公司，包括做市商；二是除了自主业务外，向其主营业务的客户或供应商提供排放配额及其衍生品投资服务的公司。监管当局应与主管现货和监督拍卖市场的公共机构以及主管当局、登记管理机构和其他负责监督《排放交易指令》遵守情况的公共机构合作，以确保他们能够获得排放配额市场的综合情况。

值得注意的是，MiFID II对金融衍生品的一般规定同样适用于碳排放配额衍生品，如高频交易、头寸报告、有组织交易设施（Organised Trading Facility，OTF）等。成员国应允许经营OTF的投资公司或市场运营商仅在客户同意的情况下从事排放配额及其衍生品的交易。其中，OTF是指监管市场或多边交易设施（Multilateral Trading Facility，MTF）之外的多边系统，债券、结构性融资产品、排放配额或衍生品等多个第三方买卖权益能够在系统中相互作用；MTF是指由投资公司或市场运营商运营的多边系统，该系统汇集了金融工具的多个第三方买卖权益。

2.反市场滥用法规和市场滥用刑事制裁指令

MAR和CSMAD则从防止内幕交易和市场操作等方面保障碳市场秩序：纳入欧盟碳排放权交易体系的排放企业不能通过内幕消息损害其他市场参与者而获利；所有市场参与者将能够获得更加便捷和透明的信息；反洗钱检查已经到位；违反该指令有关条款将构成犯罪，相关自然人将被判处监禁。

3.证券和市场管理局的市场监控报告

除受欧盟委员会及金融市场管理机构对金融衍生品的监管外，欧盟委员会要求证券和市场管理局分析碳排放配额的交易运行情况。2021年，欧盟碳价屡创新高，12月超过了90欧元/吨。在碳价保持高位的同时，更多非控排企业在进行碳配额交易，尤其是对冲基金等金融机构。ESMA关于欧盟碳市场的初步报告证实，它以有序的方式运作，可与其他金融市场相媲美，并且相关市场当局尚未发现任何具体的市场操纵案例。尽管这份报告打消了这些市场参与主体操纵市场的疑虑，但一些欧盟成员国仍然呼吁遏制非控排企业进入市场。2022年3月28日，证券和市场管理局发布了关于欧盟碳市场交易的最终报告，总体认为，从金融监管的角度来看，数据分析并未发现欧盟碳市场运作的任何异常。

（四）各成员国的自主决策权

欧盟在碳金融市场监管方面赋予了其成员国较大的自主决策权，各成员国在遵守欧盟相关规定的基础上，可以单独制定适合本国碳市场和金融市场实际情况的碳金融监管措施。通常，成员国的碳金融市场监管工作由其环保、金融或者能源管制机构负责。

四、启示和建议

（一）建立碳金融市场的协同监管机制

完整的碳金融市场监管机制应保障碳交易市场行为和碳金融市场行为的全覆盖。我国应建立碳金融市场的多部门协同监管机制，制定监管的制度和框架，对碳金融市场形成全方位监管。同时，针对碳排放权交易市场和金融衍生品市场的不同对象进行明确分工、协同合作，各部门共同推动碳金融市场的有序发展。

（二）把碳金融纳入整个金融监管体系

碳金融的监管应纳入金融监管的范围内，保持金融监管的统一性；同时应与碳市场交易组织部门密切沟通，避免监管空白，确保有效的碳金融监管。一是需建立碳金融的监管框架，该框架文件应由生态环境部、中国人民银行和中国证券监督管理委员会共同出台。二是应与整个监管体系金融有机融合，碳金融产品不应和其他金融产品区别对待，应视为整体金融监管的一部分。三是建立有效的信息披露制度。既要完善碳交易市场的基础数据建设工作，如碳计量核算，并对交易数据进行及时的报告和严格的监督，有效地披露碳金融市场的交易信息，确保信息的公开透明，引导更多的资本流入绿色产业，防止市场操作行为的发生。

（三）完善碳金融法律法规和操作方法

我国尚需完善碳金融法律法规和操作方法，规范碳金融发展，保证我国碳金融业务的规范发展，建立和健全环保部门以及金融监管部门监管碳市场的法律地位和责任。目前，生态环境部起草的《碳排放权交易管理暂行条例》已被国务院列入立法计划。中国证券监督管理委员会也针对碳金融产品发布新的金融行业标准《碳金融产品》（JR/T 0244—2022），把碳金融产品分为碳市场融资工具、市场工具和支持工具3大类12个产品。然而明确的碳金融相关法律法规仍然缺失，需进一步研究并付诸行动。

（四）采取试点先行的路径

积极鼓励试点碳市场地区开展碳金融业务。如广州期货交易所正式揭牌，有望借助广东试点碳市场和粤港澳大湾区的金融资源的双重优势，率先开展碳期货业务。除了碳市场试点以外，国家也鼓励气候投融资试点积极发展碳金融。生态环境部等九部门发布的《气候投融资试点工作方案》，鼓励试点地方金融机构在依法合规、风险可控前提下，稳妥有序探索开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳保险等碳金融服务，切实防范金融风险，推动碳金融体系创新发展。我国可以在碳市场试点和气候投融资试点的基础上，先行先试，开展碳金融业务，试行碳金融监管的措施，为后续全国碳金融的发展和市场监管提供宝贵经验。

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作者简介：吕明星（1985-），女，山西太原人，现供职于海南省绿色金融研究院。

《海南金融》2022年第12期