房地产税改革总体框架研究(中）

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 摘要：本文在分析我国房地产税改革必要性、房地产税现状及存在问题的基础上，结合沪渝房产税改革试点情况，围绕房地产税改革的目标、基本原则、有关措施等提出了相关建议。

关键词：房地产税改革，目标，基本原则，建议

3.计税依据不够合理，落后于经济发展现实需要。我国现行房产税的计税依据是房产余值或房产租金收入。这实际上是仅从静态考虑问题，没有进行定期重估市场价格的制度设计，导致税基不能随经济条件的变化而正常增长。我国经济多年保持高速增长态势，土地和房产大幅度升值，特别是城市新房市值与旧房市值相差非常大，以余值为计税依据无疑是大大缩小了税基。另一方面，同一房地产采用从价法或从租法计算的税额差异很大，失去了征税的合理性。

城镇土地使用税是以土地面积为依据计税，无法体现对土地级差收益的调节，计税依据与财产的现有价值严重背离。税收收入不能随着土地价值的提升而增加，便难以起到促进集约利用土地资源的作用。

房地产保有环节税收调节的关键，是要对土地和房产的增值部分进行调节，以实现自然增值部分“涨价归公”的目标。而现行这两个税种的设计，都没有定期重估土地和房产价格的制度安排，计税依据都不能准确反映财产的现有价值，不能充分反映土地的级差收益和房地产的时间价值，不利于随着经济的发展、房地产的增值而相应增加税收收入和很好地发挥其调节经济的作用。加之在土地与房产分离征税、全国各地房地产登记信息没有统一联网的情况，地方政府难以全面确切掌握纳税人拥有房产的真实情况，不可避免地扩大了免税范围，导致房地产保有环节税收流失严重。

4.房地产流转与保有环节税负不均衡，消费住房保有环节税收缺失。地产开发、交易、持有等各个环节，但税负分布不均衡，流转环节税负重，保有环节税负轻，在消费住房的保有环节税负为空白(沪渝两地试点开始涉及增量和高端独立别墅)。造成这种现象的主要原因：一是保有环节税种虚置。由于历史原因，目前的房产税和城镇土地使用税的税率偏低，或只是象征性地征收定额税，并且没有对于房地产进行动态评估的配套机制，并不完全意义的房地产税。二是土地增值税实施不到位。理论上，在房地产税调节缺位的情况下，通过土地增值税的超率累进制，可以实现土地和房产“涨价归公”的目标，但我国土地增值税出台之时，虽然设计为四级超率累进制，由于各种原因一直难以严格进行清算，普遍实行象征性低税率的预征制，其结果是增值收益往往在很大比重上为开发商和个人获取，或形成官员与企业间“设租寻租”的弹性、灰色地带，缺乏“公平、规范”的操作保障。

这种典型的“轻保有、重流转”的税制模式十分不利于不动产使用权的流动和市场交易，削弱了房地产税收发挥应有的调控作用。一方面，房地产开发流通环节的税费过于集中势必将提高新建商品房的价格，从而带动市场价格上扬。例如，在开发前期阶段，土地受让方为了获得土地不仅缴纳了土地出让金，开发完毕前每年还要承担土地使用税(费)，再缴纳契税，仅仅为了取得土地使用权就要承担如此之重的税费是不合理的。这种高价格在偏离建安成本、超出居民可承受房价的范围太远时，就会造成商品房的积压和空置，制约房地产市场正常的开发与再生产进程。另一方面，房地产保有环节税费种类相对少，税负较轻，阻碍了土地有偿使用市场的建立与健全。对土地的保有税负过低，使得大多数由使用者无偿取得的土地仍然近似无偿地被持有。与此形成鲜明对比的是，进入市场流通的土地却要因其流转和交易而承受过高的税负。这不仅抑制了土地使用权的正常交易，助长了隐性流动的蔓延，还直接阻碍了划拨存量土地步入市场的进程，使得土地的要素作用无法得到发挥，土地闲置与浪费并存的现象日趋严重。

5.费大税小，扭曲了税费关系。理论上，对同一税源，税费品种应尽量控制。从世界各国情况看，针对房地产分层设置单独的税种并辅之一些专项收费确有必要，但尽可能减少税费数量是一个共同趋势。这样做的正面效应有三点：一是避免对同一财源重复课税和收费；二是便于税费缴纳者履行义务；三是便于税费征管者操作。

然而，我国的现实情况是涉及房地产的收费五花八门，收费总额难以统计，费大税小已是不争之实。据粗略估计，北京市房地产业涉及的政府收费也不下40种。这些收费出自方方面面，包括很多带有行政职能的事业机构。房地产开发活动的任何一个环节都要面临多种收费，人们很难划清收费的具体针对性。从总体上看，房地产业收费一部分带有劳务补偿性；另一部分则带有连代补偿性，这种补偿形式是针对因房地产开发而带来相关利益集团物质利益损失所做出的补偿，比如青苗补偿费、建筑物补偿费和单位搬迁费等。拥有收费权利的机构对不缴或少缴费款的企业和个人都有惩治的权利，当然也有变通政策的权利。

显然，费大于税在房地产业往往比其他产业更为突出。这种现象产生了极大的不利后果，其对房地产市场的发展产生了三大阻碍作用：一是大幅度加重了购买者负担。从理论上讲，收费主要应属于“使用者付费”(user's charge)性质，因此，收费规模和收费“品种”要受到严格限制，收费标准也不宜与市场交易规模浮动性挂钩。但我国的房地产业收费却非如此，收费成为我国房地产商品最终销售金额中的一个重要组成部分，对购买者来讲，这部分支出成为不可忽视的负担。二是限制了房地产业规模的正常扩张。费大于税直接加大房地产开发成本，同时又使得房地产开发者和需求者都对政府行为的规范性和稳定性产生极大怀疑，因而房地产规模扩张难以正常展开。三是直接限制了税收对房地产业发展的调节作用。从世界各国经验看，特别是在地方政府层面，税收是各级政府调节房地产业发展状况的重要工具，能够从财产存量和交易流量两个方面影响房地产开发和交易行为。在我国，房地产业涉及的税种主要是地方税，尽管地方政府没有这些税的立法权，但却拥有一定的政策调整权。因此，政府完全有可能利用税收手段对地方房地产市场进行调控。但当费大于税、而且收费权力分散在多个部门的情况下，政府很难再利用税收手段实施有效调控，因为税的分量由主变辅大大降低，而且税率变动、税种变动以及税源选择已经没有多少空间。

如此众多的房地产业税费，不仅使纳税人产生了强烈的逆反心理，以致避税逃费时有发生，而且从政府角度看，也加大了税费制度建设成本和税费征管成本。更深层次的问题还在于，收费数量过多格局形成之后，政府各部门自然形成了一种“财源建设”心态，造成收费竞争，直接扭曲了收费的性质，变成部门创收，损害政府形象，降低公信力，助长分配领域和公共事务方面的紊乱。

6.与现行土地出让制度弊端存在相关性。我国目前的土地使用制度是批租制，期限一般是40年至70年，其中，大部分税费是在取得土地时一次性支付的，因此，房价中包含了土地批租期限内的几乎所有房地产税费。地方政府获得大量的批地收入，可以在短期内大大缓解了地方政府的财政压力，使其对土地交易乐此不疲。由于土地资源的高度稀缺性，只考虑短期好处而大量批地，导致今后可用的土地资源迅速减少，其结果自然是难以为继。

所谓“土地财政”逻辑框架其实是别无选择的：因为搞城市化就必须要有扩大建成区的土地批租，有土地批租，就必须采取合法合理的有偿形式。由于没有地方税体系，亦没有阳光融资制度配套，容易激发地方政府和想拿地的开发商之间以单一拍卖形式把地价冲高。“土地财政”主要的偏颇在于——地方政府只关注一次性把地价拿足，尽可能解决任期之内政绩需要，而如果没有其他的制度制约，就会一段时间源源不断涌现出“地王”，再往后则出现“无地可批”的窘境。但如果有了保有环节的税收等制度设计，有了其他融资条件的必要配合，各个参与者的预期就会改变。问题的实质仍然是有效制度供给与激励约束机制不足。

三、沪渝房地产税改革试点及其启示

自2011年以来，重庆和上海率先开启房地产试点改革，所涉及的税种严格意义上是房地产税或不动产税。在我国现阶段多种因素制约之下，这一改革是在全国人大审批通过、授权国务院制定实施办法的“房产税”框架下启动的试点，引入了两个实质性的新机制：一是把房产税覆盖面扩大到一部分消费住房；二是要作一定形式的税基规范，确立房产评估值概念并为未来发展其方法作了铺垫。虽两市试点方案细则不尽相同，但都包含着向较标准的“房地产税”(“不动产税”)靠拢的取向。

(一)两地试点改革的特色和改革成效。

1.两地试点改革的特色。从课税对象上看，沪版课税对象主要为“增量房”——本地居民新购二套及以上住房、外地居民新购住房，对存量住宅不征税，政策目标为遏制投机炒房行为，稳定房价；渝版课税对象主要为存量独栋别墅、新购高档住宅，相当于对豪宅征收特别税，政策目标为适当抑制高端住宅消费，调节收入分配。从税率来看，上海为比例税率0.6%，但是有70%的评估率，有效税率为0.42%；重庆为0.5%～1.2%的累进税率。从计税依据上看，两者目前都是按照交易价而不是评估价来计征。从免税面积上看，上海按照人均面积60平方米免税；重庆存量别墅按每户180平方米、新购高档住宅按每户100平方米两个标准免税。

房产税“试点”基本意图是在改进调控中推进制度建设，在存在激烈争议和明显阻力的情况下，以“先行先试”切入实际改革过程，积累必要的经验并寻求逐渐凝聚共识。两地的方案都有“柔性切入”的考虑，力度上有意收敛而求减少对社会生活的震动，重在先搭建基本制度框架。但即使如此，都可观察到对商品房市场上高端成交量和价位的沉稳化影响。在两地试点中，上海是只正面涉及增量，重庆除增量外只是针对存量里面的最高端产品，即所谓的花园洋房、独立别墅，才有房产税的调节，而且还规定了180平方米的起征点。这样“柔性切入”之后，已经看到一段时间内两地高端房地产市场上的价位有趋于平稳的表现，这就是调节效应的表现。而且这种制度变量还影响了人们的心理预期，预期上的影响在未来会与改革进程互动而有更多的体现。

表4  沪渝两地房地产税试点情况

	上海	重庆
启动时间	2011年1月28日	2011年10月1日
试点区域	上海市辖区	重庆主城九区
征税范围	1．本地户籍：新购且属于家庭第二套及以上的住房。 2．外地户籍：新购的住房。	1．个人拥有的独栋别墅：存量增量都征税。 2．个人新购的高档住房：高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍（含2倍）以上的住房。 3．在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套房，不管是高档房还是低档房，都要缴税。
计税标准	1．计税价格：交易价格的70%，以后按评估价。 2．税率：0.6%，低于平均价格2倍的为0.4%。	税率：平均价格3倍以下的为0.5%，3～4倍的为1%，4倍以上的为1.2%。 在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套房（含第二套）以上的普通住房，税率统一都是0.5%。
免税政策	1．免税面积：人均60平方米。 2．第二套购入后一年内第一套卖出，可以申请退税。	1．免税面积：2011年1月28日前拥有的独栋商品住宅，免税面积为180平方米；新购独栋商品住宅、高档住房，免税面积为100平方米。 2．在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人应税住房不予扣除；纳税人家庭拥有的第二套（含）以上的应税住房不予扣除。

2.两地试点改革的成效。两地试点刚启动不久就曾有一些观点认为两地房产税试点成效不足：一个观点是税收收入增加很少；另一个观点是说没有看到房价急速下跌，“动静不大”。应当指出，这些都是非常表面化的认识。住房保有环节上的税是按年征收的，在接近年底时才好判断年度收入；在试点初期是低力度“柔性切入”的，需若干年后渐进改革基本到位时才能大体看清收入的可能规模。在上海、重庆这样的大城市，房产税改革试点最重要的任务，一定意义上还不是筹集收入，而是要为调节经济和社会生活在制度建设方面“破冰、试水”，但未来的财源支柱属性将会逐渐显现。

另外，房价并不会因为局部试点应声而落。这样一个税制并不可能改变中国现在实际城镇化水平还不到40%以后要一路走高到70%～80%才能相对稳定的历史过程中，中心区域不动产价格的上扬曲线的大模样。其实没有任何力量能改变这一上扬曲线的基本模样。但是，有了这个税以后，它会使曲线的斜率降低，发展的过程更平稳，减少泡沫，不易频繁大起大落而造成对社会生活的负面冲击。改革初期，重庆和上海的高端不动产成交量都出现明显下降，价格趋稳，这就是很明显的正面效应，是试点已体现的实践验证作用。同时，还应注意，在上海，管理部门多年想追求的一些不动产配置方面的调节目标，这次发现通过税制的具体设计，取得了很好的实际调节效果：比如在上海管理部门多年苦恼的问题就是大家都愿意在城市中心区购置不动产，“宁要浦西一张床，不要浦东一套房”，而上海房产税试点方案里有一个很小的差别化杠杆——中心区域的税率是0.6%，周边区域的税率是0.4%，就是这一微小的差异，可以把许多买主引流到周边区域，产生了过去多年求之不得的土地利用格局优化效果。

从中国“渐进改革”的“路径依赖”视角不难理解，房产税调节的效果在启动初期不会太明显，因为太明显对民众生活的影响和社会震动就比较大。从上海、重庆的试点来看，都是一开始有意从相对平缓的角度切入，但是从长远来看，这一改革的影响和正面效应是完全可以期待的。十八届三中全会《决定》明确要求“加快房地产税立法并适时推进改革”，是在两地试点之后对于此项改革的全局进展给出的指导思路，两地试点所形成的实践层面探索经验，将成为“加快立法”的弥足珍贵的本土经验依据和政策方案设计、政策优化的支撑信息源之一。

“立法先行”在新阶段的实施过程中，很可能会充满争议，推进中可能还需要援引和学习邓小平的改革智慧，有些东西不能陷于无休止的太多争论，而要允许大胆试、大胆闯。虽然顶层设计和积极立法十分需要强调，但是先行先试往往仍是不可避免的，要给出弹性空间，必要时允许和安排有试点性质的探索。前段时间，曾有观点认为上海、重庆房产税试点已被废弃，着眼点就是“加快立法”的要求。但如把前期的试点与新阶段的立法要求割裂开来而对两地试点加以否定，是一种在“加快立法”面前不符合中国改革渐进逻辑与邓小平改革智慧和改革精神的不当解读，其实质是否定推进这一改革的前期努力，及抹杀试点形成的本土经验对于立法的支持意义，并隐含着观点提出者早就强调的对这一改革方向的不认同。

另外，还有一种疑惑：两地房产税试点是在现有房产税条例基础上，由国务院批准试点，不涉及立法问题；而十八届三中全会《决定》则提出要加快房地产税立法，是否存在“合法性”上对前期的否定？其实对于《决定》中对房地产税表述的“立法”，需要做一种动态的理解和把握。我们国家现在具体开征的18种税，有“法”的形式的只有3种。逐一看起来，即使有了称作“法”的税种，对它的“法”的成熟性和严肃性往往也是难以做出较高评价的。从另一个角度看，我们现在所说的立法，它实际的涵盖面绝对不是只覆盖到称为“法”的这些规则，而是从法覆盖到法下面更低层级的条例、暂行条例，一直到官方确定的红头文件，白纸黑字的这些规则(都属于中国现阶段上法规体系的组成部分)，而力求把实际法规形式的层级和“立法”的层级，向上提升，以适应发展需要和体现法治社会建设进程。上海、重庆房产税改革试点之所以并不违法，就是因为有这样一个法规体系和授权链条。必须充分肯定两地敢为天下先、在渐进打开局面上的重要意义和作用，对于加快立法和继续鼓励先行先试，不能做互相排斥的理解，而需要形成一种合理互动、承上启下的关系。

(二)两地试点改革初步经验之上的启示。

各方面对开征房产税的争议激烈，决策层当然必须慎之又慎，但“加快房地产税立法并适时推进改革”的方向已明。改革路径方面，应在总结经验的基础上，通盘考虑立法中确立何种房地产保有环节的税制框架。具体而言，我国房地产税改革应注意把握如下要领：

1.我国住房保有环节的税收不能简单套用美国的普遍征收模式。中国在可以预见的很长时期内，必须要坚持住房保有环节税收只是调节高端，否则房产税改革的阻力就会大到无法进行。我们应该尽可能把立法和决策当局关于未来改革的一些基本考虑做出必要的信息披露，给社会大众(包括公职人员)吃定心丸：房地产税制度调节是重点针对改革开放中间先富起来的有豪宅、有多套房的高端人群，按照“抽肥补瘦”的原则所作的合理调节；需要明确的是，每个家庭可以认定的第一套住房，或者家庭人均一定标准之下所谓第一单位的住房面积，是不为这个税所触动的，即应给予免税处理的。建议不管家庭富裕程度如何，独立别墅除外，对第一套房都不征收房产税，即使第一套房是300平方米的豪华公寓，也给予免税，有利于使这一税制框架在中国顺利成型。至于按“人均面积”的操作思路，无论是社科院报告提出的人均40平方米，还是提高到60平方米、80平方米，都存在一个网上“假设情境”提出的问题：假设一家三口，每人40平方米，一套房刚好120平方米，不用缴税。但孩子不幸去世，三口人变成两口人，正当两位老人悲痛欲绝时，税务人员通知，你们家的情况已经变化了，需要缴纳房产税。

上述假设给我们的启示就是，确实还有某些特殊情况和“人情”因素，出于这一考虑，我国的房产税设计可能需要放宽一些。如果第一套房不征税，第二套房也可以税率从低。就中国现在的普遍情况来看，第二套房征收税率从低具有一定合理性和可行性。但对于第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必给予税收优惠了，应该一丝不苟征收。

房产税改革这一方向其实已经被锁定。但什么人在反对房产税？房产税或称房地产税的反对力量，一是一些开发商和先富阶层，但客观地讲，不是全部开发商、全部富有者都反对。二是一些学者。三是一些网民，其中大多数是年轻人。反对者或心生畏惧，或不明就里。由于调控当局“定心丸”没有送到位，个人理解不同，往往民间反对的声音很大。四是部分官员。在当今中国，很多官员都有好房、大房，还有不少人有多套房。这往往由各种历史因素造成，但已形成了既得利益。所以，要化解既得利益阻碍，按习近平总书记所说，“突破利益固化的藩篱”，把房产税改革往前推，就要最大限度地化解对立因素，坚持只“调节高端”而非普遍征收，在渐进改革中徐图实际进展。

2.管理部门应该更开明地披露相关信息。为化解阻力、淡化抵触情绪，首先管理部门应该更开明，比如适当披露已搞了多年的物业税试点模拟“空转”的相关信息，让公众了解大体情况后，有些反对意见和形成心理恐惧的“流言压力”会不攻自破。

3.要允许和鼓励不同利益诉求都做出意见表达。要鼓励不同利益诉求都做出意见表达，理性讨论非常必要。中国主要城市的房地产税改革推进的时间表在立法推进到“见眉目”的阶段才好讨论，关键是先认清改革的逻辑，凝聚和增加共识，排除原来的一些诘难与怀疑。要理性地回应反对意见，尊重不同角度的诉求，承认所有社会阶层的诉求都有充分表达的必要性，按照“共和”的精神使博弈过程理性化，从而寻求方案上尽可能实现优化。

4.学习借鉴美国“进步时代”的进步历程。十八届三中全会关于全面改革的决定公布后，我们正处于要在2020年改革部署取得“决定性成果”的极其重要的历史关口，我们应该学习借鉴美国“进步时代”的演进历程。1880～1920年进步时代的美国，最典型的制度演进特征是他们并没有正面设计和推行政治体制改革，但从起初的混沌状态到崛起为世界头号强国的这至关重要的四十几年历程中间，美国在矛盾凸显中和问题导向下于多方面的博弈之中终于建立了现代意义的税制、现代意义的预算制度、现代意义的公众意愿表达机制，在媒体和公众批评中完善法治建设，把政府行为规范化制度化。综合上述因素，美国在进步时代基本上解决了走向现代法治、支撑长期繁荣和可持续发展的基石性制度建设问题。在中国出于多种制约还必须把经济改革作为重点而无法正面设计“政治体制改革”全套方案的情况下，我们可以抓紧时间，从各方面都很难拒绝的“加强管理”角度切入，尽力通过公共财政建设、税制建设，提高预算的透明度、完整性，以及提高公众参与度等，推动法治建设，加强权力监督，优化公共资源配置机制，取得实质性深化改革的结果。在走向现代化中国的过程中，包括房地产税改革这类“硬骨头”事项的税制改革，意义非常重大。在这个历程中，税制绝不会是万能的，但不能因为税制不是万能的就低估它的作用，走向现代国家、现代社会的现代治理，没有税制建设和改革又是万万不能的。

四、房地产税改革的目标、基本原则及相关建议

(一)房地产税改革的目标。

1.房地产调控的长效机制和制度建设。房地产调控应当、也已经相当明确地树立起宏观调控层面的“双轨统筹”框架目标——“让政府的归政府，市场的归市场”，并以政府的顶层设计来统筹。“顶层规划”之下，住房的“保障轨”上，政府要管托底(近年抓紧建设的以3600万套保障性住房代表的低端有效供给)、管甄别与进退(何人何阶段应享受保障房待遇及如何进入、退出)；住房的“市场轨”则由市场主导，政府的职责重点在于管规则、管收税，做好基于公平竞争和运用经济杠杆机制的调控和监管。优化房地产调控，追求房地产市场持续健康稳定发展，理应以经济手段为主，其中必须包括税收的手段。从土地开发到商品房的交易和保有各环节上的税费，应系统地加以合理化。调控中原则上宜区别住房的居住需求、投资性需求和投机性需求，采取差异化政策区别对待。

“保障轨”由政府主导，政府的职责重点在于组织资源、制定规则和实施对入住者的“进与退”的管理。建设上应发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，带动地方政府、金融机构、相关企业等多方参与，组织资金、土地、建设主体、社会组织等资源进入保障房运营。同时，应明确保障对象和保障标准，设置合理的准入退出标准，制定科学有效的工作机制，加强监督管理，努力确保公平。

而对于“市场轨”，长效调节机制要求建立健全保有环节的税收，形成持有成本，促使政府实施的房地产调控体现其应有的“治本”水准，落实制度建设内容。在房地产保有环节开征房地产税这样的财产税，可以在房地产供需双方行为合理化导向上形成一种依法、规范、可预期的经济参数和税负约束，其促进房地产业健康发展方面的正面效应，对于我国值得特别重视。

在全面配套改革理念上，很显然要把中国不动产税或者房地产税的改革放在积极建立公共财政框架和现代财政制度这个总体要求上来把握。中国的公共财政，顾名思义，首先是要以“公共性”为导向，解决中国各级政府职能定位如何跟市场经济配套的问题。它需要去做的事情，应该是满足社会公众需要，政府职能在表现形式上首先主要体现为提供公共产品和服务。而这种目标怎么样能在制度上保证其顺利实现？应有一整套制度建设逐渐推进，规范的公共选择机制，即法治化、民主化这一套公共财力的决策与管理机制，需要建立和完善起来。这些要求落实到操作层面上就是要建立一个规范的、现代意义的、有透明度、有公开性、能够接受公众监督、事先确定并能够得到严格执行、事后可以问责和做绩效考评的预算制度。这几大要点都应放在公共财政的现代框架内考虑。房地产税应该是在这个框架内的规范的公共收入重要来源，应该将它塑造成为今后地方政府的收入支柱之一。

2.房地产税改革必须要和深化分税制改革密切配套。房地产税是我国社会主义市场经济体制建设和通盘配套改革中不可或缺的地方税体系的支柱之一。通过房地产税改革，有望为解决中国地方税体系不成型的问题作出突出贡献，为地方政府提供支柱税种。

我国税源格局和社会收入分配方面于近些年所发生的重大转变，迫切要求有利于逐步提高直接税比重的财产税税制改革。一个国家的税制设计必须与财源结构及经济社会发展要求相吻合，这是衡量税制合理与否的基本标准。改革开放转轨时期特别是20世纪90年代中期以后，我国的税源结构加快演变，其中突出的表现就是个人货币收入快速增长和居民持有的不动产规模不断扩大。收入流量和财产存量如影随行相互激励，大量个人可支配货币收入已转化为不同类型的不动产，表明在社会财富总量中以不动产形式存在的社会财富在增加，特别是提高了房地产在财富总量中的比重，而房地产的溢价在城镇化提速和高速推进期又特别明显和有利可图，大量的收入流量在房地产低价变高价的过程中涌现，但目前我国来自房地产的税收收入却不够大，特别是住房持有环节的税收基本为空白。这说明了两个问题：一是以流转税为主的税制结构不能确保税制充分发挥税收汲取能力与全程调控能力。二是一定阶段上经济越发展税源越向后移，在这种背景下，如果我们不适时改革房地产税税制，那么后果不仅仅是税收收入的流失，整体税收增长乏力，而且后果将是财产税税制的不作为会使税制在新阶段理应发挥的功效严重丧失。而且，我们需要认真研究改革财产税税制特别是房地产税以缓解财政制度性矛盾、配合深化分税制改革的重要作用。

中国1994年财税配合改革建立了与市场经济配套的、分税制为基础的分级财税框架，但是改革走到现在，对分税制的抨击不绝于耳，其实真问题是省以下地方各级迟迟未能进入分税制状态，还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制或包干制，指责分税制带来了地方财政困难、隐性负债、“土地财政”、短期行为等，板子是打错了地方，因为现在人们所抨击的地方土地财政、政府职能扭曲等，实际上主要都是省以下的分成制、包干制带来的。那么，为什么省以下迟迟不能进入分税制状态？简要分析，一方面是由于我国财政层级太多，五层级分税制难以形成，必须以扁平化改革减少层级；另一方面，是由于地方政府层面没有成型的地方税体系，没有大宗稳定具备支撑力的主体税源支柱。这样一来，地方政府不得不搞了很多隐性负债，还必然特别看重土地批租。所以，对症下药深化分税制改革必须构建地方税体系，打造财源支柱，这也绕不过房地产税改革问题。

我国地方税收缺乏主体税种，地方税体系不成形，迫切要求改革房地产税税制以增强地方税收增长能力。1994年实行分税制之后，在收入划分上采用了保地方既得利益，中央切分主要税种收入增量大头的思路，主要税种增值税和所得税先后成为中央拿75%和60%的共享税。这种确保中央收入稳步增长的思路是务实的选择，符合国际惯例，但问题是从确保地方政府正常履行事权的角度看，地方财政特别是市、县财政收入也应有一个正常增长的税基安排与制度基础。现在突出的矛盾之一是许多地方财政严重收不抵支，财权与事权高度不顺应，没有相对大宗稳定的税种收入。以市场经济国家经验看，财产税是地方基层财政的主要收入支柱。很显然，为缓解基层财政困难和在省以下贯彻落实分税制，我们很有必要为地方财政收入合理增长创造一个良好制度框架，可选择的重要方式是培育新的地方主体税种。而房地产税就是比较理想的选择。这个税种从它固有性质来看，是一种税基没有流动性、稳定性很强的税收收入来源，征税的对象就是不动产。第二个特点是在管理上来说它适合由地方政府来掌握，因为如果把不动产税交给中端或高端政府管理，信息不对称的问题会迅速放大，中端高端政府管理不动产税都有一个鞭长莫及、管理成本非常高的问题。只有放在低端，房地产税的管理才是合适的安排。再有一个十分重要的考虑，低端和地方层面配置房地产税，是使地方政府职能正好与市场经济要求相贯通的一个税基安排。中国改革着重要解决的一个重要题目就是：从中央到地方的各级政府干什么，市场干什么，特别是地方政府，需要按照公共财政的要求，将职能收缩到提供公共产品和公共服务上面来，而在收入来源方面还没有形成这样的明确导向。目前由于地方政府收入来源中来自不动产的部分仍很低甚至空白，地方政府就有动机更多介入到办企业的投资安排中来，通过增值税、营业税等扩大收入来源。而市场经济中我国地方政府职能转变的正确方向，是应将职能收缩到提供公共产品和公共服务上。如果培育起房地产税，按市场经济国家的经验，每隔若干年都要重新评估不动产税税基。地方政府会意识到只要按市场经济客观要求专心致志优化投资环境，提高本地公共服务水平，进而就会使辖区内的不动产进入升值轨道，那么房地产税的税基会不断扩大，地方政府的税源也就随之扩大，“财源建设”问题随政府职能的合理定位与充分履行自然而然就解决了，地方政府的职能导向自然而然就理顺了。因此，这是一个使地方政府职能和地方税功能“内洽”于市场经济的改革选择。

3.发挥优化收入分配和财产配置的经济杠杆功能。房地产税也是在我国发挥财产税再分配调节作用所不可或缺的税种，有利于增加直接税的比重，从而降低我国中低收入者的“税收痛苦指数”；优化收入和财产的再分配机制，抑制收入差距扩大。

现在已有这样的共识——中国的税制结构里面，直接税的比重偏低，但消费品里以间接税形式所含的税负比重很高。有些人认为这是导致中国社会成员“税收痛苦”过高的重要原因。因为在我国间接税收入在全部税收收入中占比高达近70%的情况下，我国的消费大众实际上成为向国库作税收贡献的主要群体，而其中的大多数人又属于低中收入阶层。低收入阶层的恩格尔系数较高，他们当期收入中有60%～80%甚至更高的比重要用于基本消费品的支出，而不得不承受里面所含的间接税负担，这是在他们在满足基本生活需要层面上不得不作出的利益让渡，所以形成较高的税收痛苦，越是低收入阶层，实际的税收痛苦程度越高。此外，与市场经济国家相比，直接税比重过低，可能还会带来宏观调控的缺陷。以市场经济条件下的“自动稳定器”功能为例。从美国的调控模式来看，最明显的“自动稳定器”就是联邦政府收入盘子中40%以上是个人所得税。因为有超额累进的税率设计，在经济高涨的时候，自动使很多社会成员的税负跳到更高的边际税率上；而在经济萧条的时候，则自动落档，落到比较低的边际税率上。这就成为一个很好的反周期宏观经济运行自动稳定器。然而，中国在这方面基本是无从谈起。我们现在超额累进税率只在工资收入这个很窄的范围里存在这样的设计，对于工资收入以外的其他个人所得则按照比例税率征税，税收的“自动稳定器”的功能非常微弱。增加中国直接税的比重，法人所得税、个人所得税等方面的空间不大，遗产和赠与税也难有作为，增加直接税的重任必然落在房地产税上。

我国收入分配差距的扩大，实际上与财产分布状态的差距扩大如影随形而且相互激励。在很大的程度上，人们所讨论的收入差距扩大，最主要的原因之一是来自于不动产财富的实际分布情况。财产性收入特别是不动产收入差距越来越大，与其他收入综合在一起，形成了收入差距扩大状态。这显然需要一定的再分配机制进行优化调节和制约。不动产税这样一个税种，显然应该发挥收入分配以及再分配过程中的优化作用。

作者： 财政部财政科学研究所 贾康 李婕  来源： 《经济研究参考》2014年第49期