中美影子银行监管比较研究

---

摘　要：根据金融稳定理事会（FSB，2011）的定义，影子银行的概念分为三方面：狭义上，广义上，通俗意义上。本文首先对影子银行的定义、影子银行监管的发展背景进行简要介绍，简述了中美两国影子银行发展历程与特点，以此为基础，着重对比分析了两国关于影子银行监管的体系、模式及其优势与不足，以美国对影子银行的监管经验为借鉴，结合我国自身的监管缺陷，提出强化影子银行监管的政策建议。

一、引言

根据金融稳定理事会（FSB，2011）的定义，影子银行的概念分为三方面：狭义上，影子银行是信用中介中的金融机构或其业务活动，这些机构或活动具有监管套利隐患和系统性风险；广义上，影子银行是一个信用中介系统，这个系统不在常规银行体系之内，由常规银行体系之外的机构或活动组成；通俗意义上，影子银行是指一种提供便利的实体，这些实体包括金融担保机构、债券与抵押贷款保险商、信用评级机构等，服务的范围仅为提供流动性转换、期限转换以及杠杆交易[1]。由此可知，影子银行具有类似商业银行的功能，但其金融机构、金融工具和金融业务较少受到监管或者监管不到位。在中国，影子银行则主要包括两部分：一是传统银行内部的表外业务，如委托贷款、信托理财、金融租赁、理财产品、银信合作等；二是非银行民间金融活动，如民间借贷、地下钱庄、私募基金、互联网金融等。

2008年美国次贷危机爆发并迅速蔓延至全球范围，全球的经济和金融体系遭到严重破坏。此次危机促使各国经济学家们开始重视金融体系中存在的问题，关于影子银行的监管问题开始纳入到各国监管当局的视野。不同于在监管当局严格监管下的商业银行，影子银行的经营模式更为灵活和激进，过度金融创新与高杠杆化都大大增加了金融风险，严重影响了各国甚至全球金融体系的稳定。针对这一问题，世界各国对国际金融市场尤其是国际金融衍生品市场进行了大刀阔斧的改革，促使以往处于监管空白区的影子银行系统日趋透明化，使影子银行受到更加严格的监管。2010年美国针对影子银行的监管漏洞出台了《多德－弗兰克法》，用以防范国内外金融市场上由影子银行引发的系统性风险，限制银行利用高杠杆过度发放贷款，保证金融市场上消费者的利益免受损失，建立信息披露机制来提高衍生品市场的透明度等。我国则于2013年末出台了第一部专门针对影子银行监管的《关于加强影子银行业务若干问题的通知》（简称第107号文），强化了对影子银行的监管。

二、中美影子银行发展及其特点简述

上世纪80年代，伴随着金融体制的逐步市场化，美国金融中介机构中介发生了质变，影子银行自此迅速发展，地位愈加重要。由于中美两国影子银行的起步和发展均有所不同，其发展的规模和构成、发展特点等表现出显著的差异性。

（一）美国影子银行的发展及其特点

美国的影子银行系统主要由政府发起的影子银行、内部影子银行、外部影子银行三部分组成[2]。这些金融中介机构主要从事信贷、期限和流动性转换，但没有取得公共部门信贷担保或者中央银行提供的流动性担保。通过住房抵押贷款的证券化为传统银行的业务提供基础资产是美国影子银行的实质。美国的影子银行以其独特的优势聚集了大量的、廉价的资金，并将此融入了金融市场，促成了美国房地产市场的泡沫，进一步促进金融危机的爆发。在公司和个人授信方面，传统银行受到了影子银行的严重威胁。在美国的金融界，影子银行已经作为创造货币的重要主体活跃于金融市场。金融危机前的2007年初，美国影子银行的总资产（约6.5亿美元）已超过其五大银行的总资产（约6万亿美元）。

美国影子银行的特点可概括为六个方面：一是信用创造功能与传统银行相似，影子银行以资金为交易和经营对象，吸收各类存款，进而发放贷款，创造出新的派生存款，增加社会的货币供给量；二是杠杆率较高，影子银行没有存款保险制度、最后贷款人等银行保护机制，主要利用财务杠杆进行举债经营，资金的源头受市场流动性影响较大，进而促使影子银行杠杆率提高，成倍放大资本运作的风险；三是产品多以证券化为基础，影子银行的证券化产品以住房贷款证券化为首，同时还包括各种市场信用扩张工具和多种金融产品；四是交易形式多为场外柜台批发，隐蔽性强，信息公开披露极少；五是高流动性风险，由于影子银行期限错配的业务模式和金融产品设计的非合理性，贷款银行的违约风险通过影子银行的次级贷款证券化层层分散集中到风险偏好较强、不受监管约束的对冲基金上，若金融市场的资金出现严重的流动性紧缩，将极大增加影子银行所面临的流动性风险；六是表外性，由于影子银行缺乏渠道能力，使得其必须与传统银行紧密合作来维持其自身的运营与发展。影子银行处于监管体系之外，不受监管指标的约束和限制，商业银行体系之内的影子银行业务也处于资产负债表之外，规避了监管约束[3]。

（二）中国影子银行的发展及其特点

我国的影子银行分为三大类型：第一类是以第三方理财机构和新型的网络金融公司等为代表的不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构；第二类为融资性担保公司、小额贷款公司等信用中介机构，此类影子银行的特点是不持有金融牌照，存在监管不足；第三类影子银行包括资产证券化、货币市场基金、部分理财业务等，其持有金融牌照，但部分业务存在规避监管或监管不足的现象。在中国，由于影子银行范围广且具有较强的隐蔽性，统计起来难度较大，关于中国影子银行的规模经济学界尚未达成一致。107号文将是否具备充足的监管作为判断影子银行的依据，依照这一标准，根据中国电子研究中心监测数据，截至2013年末，国内影子银行的规模已超过32.7万亿元，委托贷款、民间借贷、融资类信托、银信合作理财的规模分别为8.3万亿元、7.4万亿元、5.8万亿元、4.6万亿元，它们的总额在影子银行的总规模中的比重达到80%[4]。

中国影子银行的特点可归纳为以下四个方面：一是由商业银行为主导，商业银行的理财产品占据我国影子银行的重要位置，其显著表现是商业银行将资产负债表外化；二是证券化率低，2005－2008年资产证券化试点开展期间共发行19单，金融危机后此项业务陷入长期停滞，发展缓慢；三是杠杆率低，由于我国现阶段对金融行业实行严格监管，致使高杠杆率的资产证券化和金融衍生品在我国仍然处在试点阶段；四是购买者大多是个人投资者，不同于欧美国家影子银行的机构投资者，信托产品、理财产品是我国影子银行的重要组成部分，其购买者大多是个人投资者。

三、中美影子银行监管体系与监管模式的比较分析

（一）美国影子银行监管体系与监管模式现状

美国影子银行的监管机构以金融稳定委员会为核心，多个监管机构为辅助共同监管，美联储是实际的监管主体。金融稳定委员会作为主要的监管协调机构，负责提供建议和指导，协调影子银行体系的整体监管；正规商业银行和影子银行之间的业务联系、金融控股公司、非银行金融机构以及具有重要影响的金融实体由美联储负责监管；资本市场作为影子银行最活跃的市场由美国证券交易委员会和商品期货交易委员会重点掌控其活动，除此之外，结构性衍生品和证券化市场也由这两大监管机构负责监管。

美国影子银行的监管对象和范围涉及到私募基金、对冲基金、衍生品交易商以及证券化参与机构、与影子银行相关的商业银行、评级机构、消费者等。此外，监管对象还包括银行机构的自营交易范围。通过对影子银行机构或活动的准入、退出等门槛来规范影子银行的发展，通过立法规定了影子银行的监管标准和限制。规定了影子银行的信息披露要求和交易信息登记制度，确定了影子银行适用的杠杆率、资本充足率、风险资产比例以及流动性要求等标准，明确了需要禁止的交易行为，加强了金融衍生品的监管。但在衍生品的监管方面仍然存有间隙，未涉及利率掉期、信用违约掉期、资产的总收益互换等其他衍生品的监管[5]。

美国的影子银行起步较早，影子银行的监管体系也较为健全和成熟，有《投资顾问法》和《信托契约法》等法律来专门规范投资银行。次贷危机后颁布的《多德－弗兰克法》，更为全方位加强了对影子银行的监管[6]。美国影子银行业务大多是非标准化业务，在场外交易市场进行交易，对影子银行的监管为“双重多头”的分散监管格局，联邦和各州是金融机构监管权力的主要集中者，它们被称为“双重”；美联储、财政部、储蓄管理局、证券交易委员会等多个部门负有监管的职责和义务，它们被称为“多头”。这一监管模式有利于美国的各个机构相互制约，避免权利的集中，有利于发挥专业分工优势和提高监管效率[7]，但是，分类监管的模式与影子银行混业经营的状况不相适应，期限错配和重叠现象显而易见，场外交易和结构化金融产品还缺乏监管主体，处于监管真空地带，功能性监管成为趋势。

（二）中国影子银行监管体系与监管模式情况

对我国而言，影子银行的监管主体为国务院统一领导下的“一行三会”，央行负责监管金融机构跨市场理财业务以及第三方支付业务，负责统计各类社会融资活动，确定影子银行的具体规模；银监会是影子银行的主要监管机构，负责监管银行业的理财业务；证监会负责监管证券期货机构的理财业务，各类私募投资基金也属于证监会的监管范围；保险机构的理财业务属于保监会的监管范围。对于那些伴随着需求的增加而发展起来的网络金融活动、第三方理财以及非金融机构资产证券化等新生事物，其监管主体由人民银行与有关部门共同确定。

从业务形态来看，我国影子银行的监管对象和范围主要有企业或者个人的民间借贷、理财产品、银信合作理财、信贷资产转让、私募基金以及互联网金融等；从机构形态来看，我国影子银行的监管对象和范围有信托公司、典当行、传统商业银行、融资性担保公司、小额贷款公司等。监管重点是确保信息公开披露，防范区域性风险和系统性风险。目前监管的重点是切断影子银行与外部的风险传递、降低表外业务之间的关联度，加强信用违约监管[8]。

影子银行在我国近年来发展势头迅猛，伴随着影子银行的无序发展，与之相关的法律法规频频出台，2013年末，我国第一部影子银行监管法《关于加强影子银行业务若干问题的通知》（简称第107号文）颁布，指出了我国影子银行的构成，明确了监管影子银行的责任分工[9]。

（三）中美影子银行监管的优势与不足比较分析

1.监管机构。通过比较可知美国影子银行的监管机构相互交叉重叠，有利于弥补监管机构之间的监管漏洞，监管机构之间的良性竞争也促使监管机构更好地履行职能，提高监管效率，但其监管机制增加了社会成本，降低了体系的可操作性。中国影子银行的监管主体是“一行三会”，这种体制有利于发挥各机构的专业优势和提高监管效率，但分类监管易出现监管漏洞。

2.监管对象和范围。相较而言，我国影子银行的监管对象和范围更为明确，机构形态和业务形态的分类更加清晰；美国影子银行的监管对象除了包含影子银行的业务，还包括与影子银行相关的商业银行、评级机构、消费者等。

3.监管手段。比较中美两国，美国对影子银行监管的力度更大，美国对影子银行的机构和业务的退出和准入设定门槛，确定了适用于美国影子银行的杠杆率、资本充足率等监管指标。

4.监管的法律依据。美国影子银行监管法律的出台要早于我国影子银行的监管法律，且监管的法律体系更加的健全和成熟，《多德－弗兰克法案》形成了美国影子银行监管改革的基本框架，指明了美国影子银行监管的方向，规范了美国影子银行业的发展。明确了影子银行监管的完善和完全实施的时间；更注重监管部门的协作，明晰各监管部门的职责，减少监管机构的职能重叠；推动商业银行回归传统业务，提升银行体系稳定性；然而其监管仍然存在不足之处。对影子银行的监管过于宏观，缺乏具体的实施细则，没有对保险公司以及房地美、房利美这样的政府支持企业制定具体的监管措施，也没有限制混业经营；监管的效果在实施过程中面临很大的不确定性；对影子银行的监管不彻底，很多内容都作出了妥协。与之相对应，107号文作为中国影子银行的第一部监管法规，指明了中国影子银行的构成以及监管影子银行机构和业务活动的责任分工，它为我国影子银行的监管提供了依据。更加强调影子银行的责任分工，明确监管责任，针对影子银行的业务和机构明确了监管部门及其职责；明确影子银行的监管对象和范围，指出了我国影子银行的三大类型；将民间融资和网络金融纳入监管范围。但该法规并不完善，在监管影子银行方面存在漏洞之处；没有明确影子银行的确切定义；没有明确影子银行的风险在何处，也未明确风险存在的方式；影子银行仍然是多头管理，存在监管模糊地带，监管的重叠和空白区不可避免，金融机构的监管套利空间依然存在，没有明确伴随金融发展而出现的网络金融、非金融机构资产证券化、第三方理财等新事物由哪个监管部门进行监管；影子银行的监管仍然属于行政性监管，有效性受到质疑[10]。

四、强化我国影子银行监管的借鉴思路与政策建议

通过分析中国“一行三会”的分业监管体系与模式以及美国的伞形监管模式，对比其区别，对各自的优势与不足进行分析，针对我国影子银行监管存在的问题，借鉴美国的监管经验，提出强化我国影子银行监管的政策建议，可通过市场和国家两种手段来共同监管。

（一）完善市场监管手段

市场监管主要是实行利率市场化，利率市场化后，商业银行可以根据市场上货币的供求情况来确定利率水平，各商业银行必会开展低利率竞争来保证贷款客户源，而之前对于小微企业不放贷的境况也会改变，资金会更多的流向小微企业和实体经济，减少影子银行的资金量，同时利率管制的消失使得影子银行的融资中介功能降低，影子银行规模的膨胀得到了一定程度的抑制。

（二）完善国家监管手段

国家监管主要是加快健全现有的监管法规，完善影子银行的判断标准体系，监管当局要监测影子银行的风险类型及其存在方式，明确影子银行的风险所在，制定更加有针对性的监管措施，改革监管方式。从整体来看，监管属于行政引导，监管力度有限，对于影子银行除了必要的行政监管外还需要配合其他的监管方式，全方位加强影子银行的监管；加大对影子银行风险的监控；同时确定影子银行的核心监管机构，消除监管模糊地带，并明确网络金融等新生实体的监管机构。

参考文献：

[1]FBS.Shadow Banking：Strengthening Oversight and Regulation[R].Seoul：South Korea，2011。

[2]Pozsar Zlatan，Adrian Tobias，Adam Ashcraft，etc.Shadow Banking [R].New York：Federal Reserve Bank of New York，2010。

[3]王勇.美国影子银行发展及监管改革[J].金融发展研究，2012（4）：43－46。

[4]魏雅华.中国式“影子银行”：野蛮生长后的隐忧[J].金融经济，2013（3）：27－28。

[5]秦岭.“影子银行系统”的系统性风险与监管－－以美国为例的探讨[J].国际经济法学刊，2010（1）：272－291。

[6]刘亚东.多德弗兰克法案：一次不完美的改革[J].海南金融，2013（2）：53－56。

[7]郑阳.影子银行监管模式研究[D].北京：首都经济贸易大学，2011。

[8]赵明月.影子银行监管风暴来临信托业面临洗牌[J].中国经济周刊，2014（3）：51－53。

[9]郑阳.影子银行监管模式研究[D].北京：首都经济贸易大学，2011。

[10]钟燕.美国影子银行体系的风险传导及监管分析[J].福建金融，2013（3）：39－42。

---

作者：张娟    卢爱珍    

出处：《海南金融》2016年第5期