中国租赁住房市场的发展与建议

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中国社会科学院生态文明研究所（原城市发展与环境研究所）副研究员、中国社会科学院生态文明研究智库资源节约与综合利用研究部主任 董昕；天津城投置地投资发展有限公司 王茜春

摘要：发展租赁住房市场对中国“租购并举”的住房制度建设具有重要意义，通过梳理中国租赁住房市场的发展历程，分析当前租赁住房市场发展的主要问题，提出有关中国租赁住房市场发展以及保障性租赁住房建设的政策建议。

关键词：租赁住房市场，发展阶段，政策建议

2020年底，中央经济工作会议提出要抓好的八项重点任务之一是“解决好大城市住房突出问题”，其中主要提及的就是租赁住房方面的任务，这对“租购并举”的住房制度建设具有重要意义。但是，多年来，住房市场发展的分析一直侧重于销售方面，对租赁住房市场的分析和总结十分薄弱。而且，当前各地提出的住房发展规划中，该如何发展租赁住房市场、如何建设保障性租赁住房都存在很多问题。本文在总结租赁住房市场发展脉络、分析当前存在主要问题的基础上，提出了关于租赁住房市场发展与保障性租赁住房建设的政策建议。

1 中国租赁住房市场的发展脉络

1.1 萌芽阶段（1978-1999年）：农民工与新毕业大学生的自主流动催生，租赁住房市场的萌芽

随着1978年改革开放，中国人口流动的障碍逐渐减少，以农民工为主的流动人口逐渐增多，新毕业大学生的自主流动也逐渐展开。1989年，农村外出务工劳动力由改革开放初期不到200万人迅速增加到3000万人，由于大量跨区域就业的农民工春节返乡造成“春运”紧张，形成了蔚为壮观的“民工潮”。由于农民工大多由雇主提供“包吃包住”的住宿条件，而且农民工单身进城的多、家庭随迁的少，对住房条件的要求较低，“包吃包住”的集体宿舍基本可以满足居住需求，仅有零星住房租赁需求。1996年原人事部印发《国家不包分配大专以上毕业生择业暂行办法》的通知（人发〔1996〕5号），由此，新毕业大学生的自主流动增多，住房租赁需求逐渐增加。在农民工与新毕业大学生流动的推动下，中国城镇住房租赁市场开始出现萌芽。

1.2 起步阶段（2000-2009年）：大学生包分配全面停止，农民工家庭化迁移增加，房地产中介机构大幅增加

2000年之所以是租赁住房市场发展的一个重要节点，是因为这一年在需求、企业、政策方面都出现了标志性的事件，租赁住房市场由萌芽阶段进入到起步发展阶段。从需求来看，一方面《国家不包分配大专以上毕业生择业暂行办法》逐步落实到位，2000年全面停止了大学生毕业包分配，新毕业学生的住房租赁需求成为租赁住房市场上一股不可忽视的力量；另一方面，农民工群体经过改革开放以来20多年的发展，家庭化迁移越来越多，宿舍越来越不能满足农民工的居住需求，租赁住房的比例逐渐增加。从市场来看，2000年，从事房地产中介服务的法人单位数量出现爆发性增长，《中国经济普查年鉴》数据显示，当年开业（成立）房地产中介服务法人单位数由1999年的598家增加到924家，同比增幅达到55%；链家、麦田、我爱我家等知名房地产中介公司都在2000年成立。从政策来看，2000年第14号国务院公报转发国家计委等六部委关于印发《中介服务收费管理办法》的通知，从收费管理权限、收费标准、收费行为等方面对房地产中介在内的各类中介机构收费进行规范。

国家统计局数据显示，2000-2009年中国流动人口的数量持续增长，仅2009年度全国外出农民工总数就达到1.45亿人，其中，34.6%的外出农民工通过租赁住房解决其居住问题，也就是说有5000万以上的农民工在租房居住；研究生和普通本专科毕业生从2000年的100.88万人增至2009年的568.23万人，新毕业大学生中有相当一部分人需要租房，这些都为租赁住房市场的发展提供了必不可少的需求。租赁住房市场的发展从房地产中介机构的数量也可以看出来，2009年当年开业（成立）的房地产中介服务法人单位达到5531个，是1999年的近10倍。与萌芽阶段相比，起步阶段的租赁住房市场在住房租赁需求、中介机构数量等方面都取得了长足发展。

1.3 快速发展阶段（2010-2020年）：流动人口的租房规模可观，租购并举的制度确立，长租公寓市场有待规范

2010年是租赁住房市场发展的另一个重要节点，流动人口成为被广泛关注的社会群体，关于租赁住房的重要政策也纷纷出台。原国家人口计生委从2010年开始了每年在全国范围内的流动人口动态监测调查，国家统计局2010年开始发布《农民工监测调查报告》。住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部2010年联合发布《房地产经纪管理办法》，这是我国第一个专门规范房地产经纪行为的部门规章。国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知（国办发〔2010〕4号），提出“商品住房价格过高、上涨过快的城市，要切实增加限价商品住房、经济适用住房、公共租赁住房供应”；住建部等七部门出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），公共租赁住房作为租赁住房市场的补充也被明确提出来。2010年前后长租公寓的经营机构陆续成立，例如，集中式长租公寓运营商魔方公寓2009年在上海成立，分散式长租公寓运营商自如2011年在北京成立。

国家统计局数据显示，2010-2019年全国流动人口总数约2.21亿-2.53亿，占总人口的比重在16.5%-18.5%，形成了规模可观的租赁住房市场需求，这是租赁住房市场得以快速发展的基础。2017年党的十九大报告提出要加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度，住建部等九部委《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号），国土部、住建部关于印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知（国土资发〔2017〕100号），一系列政策措施的出台也促进了住房租赁市场的快速发展。各长租公寓品牌如雨后春笋般陆续出现，房地产开发商旗下的长租公寓品牌也开始进入租赁住房市场，如万科泊寓、龙湖冠寓分别于2014年、2017年推出了各自的第一个长租公寓项目。同时，长租公寓行业进行了密集的投融资活动，2019年青客公寓在纳斯达克上市，2020年蛋壳公寓在纽交所上市。但是，“高进低出”“长收短付”等运营模式造成长租公寓隐患重重，在2020年新冠疫情的冲击下，长租公寓频频爆雷。为规范住房租赁活动，2020年9月，《住房租赁条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，《住房租赁条例》正式发布呼之欲出，也预示着租赁住房市场新时代的到来。

1.4 全新发展阶段（2021年起）：租赁住房市场将迎来前所未有的发展

2020年底，中央经济工作会议提出的2021年八项重点任务之一，就是解决好大城市住房突出问题，“高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场。土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用。要降低租赁住房税费负担，整顿租赁市场秩序，规范市场行为，对租金水平进行合理调控。”这是历年中央经济工作安排中首次从多方面提及租赁住房市场的发展，租赁住房市场必将迎来全新发展的阶段。

2 当前租赁住房市场发展的主要问题

2.1 需求：流动人口持续负增长，且出现向中西部地区的回流

从中国租赁住房市场的发展脉络可以看出，流动人口的住房需求是租赁住房市场需求的重要组成部分。全国流动人口总量在2014年达到峰值2.53亿，随后出现了连年持续的负增长，2019年已经比2014年下降了7%。随着总人口增速的下降、城镇化速度的减慢，流动人口总量预计还将进一步下降（见图1）。国家卫生健康委员会《中国流动人口发展报告2018》显示，近几年，我国劳动力尤其是农民工有从东部沿海地区向中西部地区回流的现象。国家统计局历年的《全国农民工监测调查报告》数据也显示，在东部地区的农民工占比2019年比2015年下降了3.7个百分点，在中部、西部地区的农民工占比2019年比2015年分别上升了1.2和2.5个百分点。流动人口总量的减少、分布地区结构的变化，都是在发展租赁住房市场时必须考虑的问题。

2.2 供给：套户比总体平衡，只有少数城市住房存量有所不足

租赁住房市场发展的供给方面主要考虑人口与住房的配比关系。衡量一个地区住房存量充裕程度的常用指标之一是套户比，即成套住宅套数与常住家庭户数之比，考虑到5%-10%的空置率，一般认为套户比合理值为1.05-1.1。有学者据人口普查数据估算，2010年全国城镇套户比达到1.01，我国城镇住房从总量上已经实现了每户一套；2018年中国城镇住房套户比为1.09，东部、中部、西部、东北地区分别为1.03、1.10、1.11、1.09，一线、二线、三四线城市套户比分别为0.99、1.06、1.12。虽然属于估算数据，但不同学者的估算结果相差不多，足以得出一致性的判断，即中国城镇住房存量总体平衡，只有少数热点城市的住房存量有所不足。

2.3 市场：租金稳中有降，租金收入比合理，但租售比严重失衡

租金价格变化是租赁住房市场供需关系的主要表现，租金收入比、租售比等是衡量住房租金与收入关系、与住房售价的常用指标。与住房售价相比，住房租金变化较为平稳，一直与CPI变化幅度相近，并呈现出稳中有降的态势（见图2）。2020年在商品住宅平均销售价格比2019年上涨7.5%的同时，居民租赁房房租比2019年下降了0.6%，住房租金涨幅已经连续两年低于CPI（居民消费价格指数）涨幅。租金收入比是住房租金占收入的比例，一般而言不超过30%被认为是合理的，我国城镇的租金收入比总体处于合理范围内。国家卫生健康委（原国家人口计生委）2017年流动人口动态监测调查的全国350个城市或地区，流动人口家庭的租金收入比均值为15%，北京、上海、广州、深圳流动人口家庭的租金收入比均值分别为19%、14%、14%、18%。租售比是每平方米面积的月租金与每平方米面积的房价之间的比值，通常合理标准是不低于1：300，但我国城市的租金和售价明显背离，租售比普遍低于合理标准。根据Wind数据库数据计算，2020年100个大中城市住房的平均租售比为1：530，远低于合理标准，厦门、三亚、深圳等城市住房的租售比甚至低于1：800。在租售比远低于合理水平的情况下，作为住房产权持有者或中介经营者的企业机构缺乏合理的利润空间，不少知名企业机构在持有或经营长租房项目时都产生了诸多问题。

2.4 保障：公租房覆盖面低，对保障房的实际使用情况总结不够

原国家人口计生委2017年全国流动人口动态监测调查数据显示，流动人口中居住在保障房中的比例为2.26%，其中，自购保障性住房的比例为1.26%、租住公租房的比例为1.00%；而租住私房的比例为56.07%。可见，公租房在解决流动人口住房问题中所起的作用十分有限。国家统计局、财政部数据显示，2009-2019年全国公共财政住房保障支出累计5.43万亿元，2010-2019年基本建成城镇保障性安居工程住房累计5339万套。但是，目前各地对已有住房保障政策的回顾与评价存在明显短板，保障性住房的实际使用情况总结不够，包括现有保障性住房的入住群体特征、空置闲置情况、转借转租情况等都缺乏必要的总结。

3 关于租赁住房市场的发展与保障性租赁住房建设的建议

租赁住房市场的发展与保障性租赁住房建设，可从人与房、租与售、建与管三方面关系着重加以考虑，制定和出台相应的政策法规。

3.1 以人房关系为基础，慎新建、用存量、调结构

从租赁住房市场的供需情况来看，套户比总体平衡、只有少数城市住房存量有所不足，总人口增速下降、城镇化速度减慢、流动人口持续负增长等背景条件，都决定了租赁住房市场的发展必须谨慎对待新建住房的问题。可考虑“三不建”原则，即在人口净流出、套户比大于1：1、房租持续下降的城市，原则上不通过新建住房来发展租赁住房市场，尽量通过改造、收购存量房屋，增加市场供给。其中，破除非住宅改建租赁住宅的制度障碍尤为重要。利用好2020年第七次全国人口普查数据，分析判断不同城市、不同区位、不同户型的人房关系，在人房关系紧张的城市、区位增加供给，补充紧缺户型，调整供应结构（包括城市结构、区位结构、户型结构）满足租赁住房群体的不同需求，提高住房供需的匹配度。

3.2 以租售平衡为目标，稳租约、提品质、推同权

租赁与购买是获得住房的两种选择方式，租售比严重失衡，反映的是人们倾向于通过购买获得住房而不是租赁住房，不稳定、质量差、不同权（如义务教育入学权）等是人们不愿意租房的主要原因。在租金稳中有降、租金收入比合理的总体情况下，可针对人们不愿意租房的原因出台相应的政策法规，增加租赁住房市场的需求，促进租赁住房市场的发展。一是稳租约，通过政策法规的出台与完善，整治租房市场乱象，维护租房各方当事人的合法权益，从而构建稳定的住房租赁关系；二是提品质，在租售价格悖离、企业机构运营缺乏合理利润空间的情况下，可通过建立租赁信用查询系统等，鼓励个人或家庭将较高品质住房投入租赁住房市场，不对因品质提升带来的租赁价格上涨进行过多的价格干预；三是推同权，在学位等公共服务容量允许的情况下，尽快推进租售同权。稳租约、提品质、推同权，逐渐实现租售价格平衡，这样才能使租赁住房市场得以健康发展。

3.3 以建管并重为抓手：看实际、多形式、能托底

在发展租赁住房市场的过程中，可能会出现租赁价格上涨的情况，对于难以通过市场解决住房需求的低收入群体，需要“建管并重”改变现有流动人口中住房保障覆盖面很低的情况。加强对现有保障性住房的实际使用情况的总结，包括入住率、入住群体特征、不同区位及不同户型的供求状况等。应将现有保障性住房尤其是公租房等保障性租赁住房的实际使用情况作为保障性租赁住房建设的前置条件。在空置闲置率高的地区，不宜新建保障性租赁住房。制定租赁住房用地计划时，还需将同一地区的不同保障房项目的使用情况进行比较，综合考虑职住关系等合理选择租赁住房建设位置。在住房存量供不应求的区位，通过新建、改建等方式提供保障性租赁住房，并注意户型结构与需求结构的匹配；在住房存量供求平衡的区位，可考虑通过租房补贴等需求方补贴的形式增强低收入群体的租房支付能力。同时，发挥兜底作用的救济性保障住房供应也亟需提上日程，可考虑将公租房中的廉租房作为救济性保障住房的一种，为因失业等原因陷入困境的低收入者提供基本的庇护场所。

参考文献：

1.韩长赋.中国农民工的发展与终结.北京：中国人民大学出版社.2007

2.董昕.中国农民工的住房问题研究.北京：经济管理出版社.2013

3.刘洪玉 杨帆 徐跃进.基于2010年人口普查数据的中国城镇住房状况分析.清华大学学报（哲学社会科学版）.2013.28 （06）

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基金项目：国家自然科学基金项目“农业转移人口的住房多点配置对其持久性迁移的影响：机制与测度”（71704185）。

《中国房地产·市场版》2021年第5期